VII SA/Wa 85/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. i R. Z. oraz W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003r nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał E. i R. Z. rozbiórkę części budynku mieszkalnego (tj. podcienia z filarami i pomieszczeniami nad podcieniem), która została dobudowana do istniejącego uprzednio budynku na w/w nieruchomości (działka nr ew. [...]) od strony działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. zapadły w sprawie IV SA 2599/01. Po analizie akt sprawy organ ustalił, iż niewątpliwe jest, iż roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku były wykonywane jeszcze w 1995 r. Tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 48 tej ustawy dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej jednakże tylko w przypadku, gdy inwestycja nie narusza przepisów prawa, § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymaga by budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy miał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Wykonany podcień, oparty na filarach takiego wymogu nie spełnia. Skala konfliktu pomiędzy sąsiadującymi stronami nie pozwala na uzyskanie od W. O. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby móc wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. O., podnosząc iż treść decyzji przedstawia stan niezgodny z rzeczywistością. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem dowodów przekazanych bezpośrednio do niego, a znajdujących się w aktach sprawy, w tym wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ zignorował opis prac budowlanych sporządzony przez odwołującą. Treść sentencji wskazuje iż chodzi tylko o podcień z filarami oraz pomieszczenie nad podcieniem. Natomiast nielegalna rozbudowa obejmowała rozbudowę wszerz i wzdłuż podstawowej bryły budynku, nadbudowanie piętra zarówno nad starą jak i nową częścią budynku, wykonanie więźby dachowej nad całym obiektem. Obecny etap budowy to stan surowy zamknięty. Obiekt został rozbudowany z naruszeniem przepisów § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. tak od strony działki odwołującej, jak i od strony nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto zachodnia część rozbudowanego obiektu postawiona została z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki. Planowana rozbudowa pozostaje zaś w sprzeczności z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza funkcję mieszkalną jedynie jako uzupełniającą zabudowę i nie przewiduje usytuowania budynków w granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Sprzeczność inwestycji z § 273 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powoduje, iż nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargi na powyższą decyzje złożyli E. i R. Z. oraz W. O. W skardze małżonków Z. zarzucono decyzji naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie niemożliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co pod względem technicznym nie stanowi problemu. Natomiast skarga W. O., choć nie kwestionuje samego nakazu rozbiórki, zarzuca zaskarżonej decyzji wadę prawną oraz nie uwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie IV SA 259/01 i wnosi o jej uchylenie w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skarżąca podniosła brak określenia terminu nakazanej rozbiórki oraz nie rozważenie kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sprawa naruszenia wykonaną rozbudową przepisów techniczno-budowlanych organ zajął się w sposób wybiórczy. Skarżąca powołała się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., z której wynika jednoznacznie jakie roboty budowlane zostały zrealizowane w 1995 r. Powyższe ustalenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. Organ Odwoławczy ponadto nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, co do naruszenia przepisów o odległościach od granicy działki zawartych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Minimalna odległość zachodniej ściany budynku do ogrodzenia wynosi 281cm, natomiast faktycznie z uwagi na naruszenie własności działki skarżącej wynosi 232cm. Tym samym nakazana rozbiórka pomieszczenia nad podcieniem nie doprowadzi budowy do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 kpa oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia działań zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanych decyzji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Zaskarżoną decyzją organy administracyjne orzekły rozbiórkę części budynku mieszkalnego, tj. podcienia z filarami i pomieszczeniami nad podcieniem), które zostały dobudowane samowolnie do istniejącego uprzednio budynku na działce nr [...], od strony działki nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 88, poz. 414 ze zm.). Zastosowana do wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu, podstawa prawa jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowa. Od chwili wszczęcia postępowania w sprawie legalności tego obiektu w 1996 r. wydanych zostało kilkanaście decyzji tak opartych na przepisach prawa budowlanego z 1994 r., jak i przepisach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Jednakże kwestia, która z tych ustaw ma w niniejszej sprawie zastosowanie została w zasadzie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2599/01. Wyrokiem tym została bowiem oddalona skarga inwestorów E. i R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], umarzającą postępowanie prowadzone w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uznał, iż skoro organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o niewłaściwe przepisy art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. prawidłowe było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie prowadzonego w oparciu o takie przepisy postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy ponownie wszcząć postępowanie w oparciu o właściwe przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże tak organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, jak i obecny skład Sądu administracyjnego. Niewątpliwie inwestorzy rozpoczęli samowolną rozbudowę domu mieszkalnego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. (kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV SA 2599/01) stwierdził, że w 1995 r. przy przedmiotowym obiekcie były prowadzone roboty budowlane. Skoro zaś budowa nie została zakończona do dnia 01.01.1995 r., a więc przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., sprawa nie mogła podlegać rozstrzygnięciu ustawy z dnia 24 października 1974 r. (art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r.) Jednakże mimo, iż postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu prowadzone było od 1996 r. organy administracyjne w sposób nie budzący wątpliwości nie ustaliły, jakie prace budowlane zostały wykonane samowolnie. Obecnie rozbiórką w zaskarżonych decyzjach objęto podcienie z filarami i pomieszczenia nad podcieniami. Z pierwszych decyzji wydanych zaś w latach 1997-98 wynika, iż samowolna nadbudowa i rozbudowa obejmowała przedłużenie budynku w głąb działki, oraz w stronę sąsiednich nieruchomości, zmianę dachu nad starym budynkiem, zwiększenie powierzchni poddasza, budowę wiaty przejazdowej itp. Okoliczność, iż rozbudowa budynku inwestorów znacznie przekracza zakres przedmiotowy ujęty w zaskarżonych decyzjach, została również podniesiona tak w skardze, jak i odwołaniu W. O. od decyzji organu I instancji. Nie wiadomo więc dlaczego taki zakres samowolnej budowy (podcienie i pomieszczeń nad nim) został ujęty przez organy administracyjne w kontrolowanych decyzjach. Nadmienić tylko należy, że nie ma możliwości prawnych , aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., a pozostałe na podstawie ustawy prawo budowlane z 1994 r. Skoro bowiem prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie) przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie iż budowa nie została zakończona do 01.01.1995 r. powoduje, iż do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. W oparciu więc o przepisy tej ustawy organy administracyjne winny określić zakres wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, szczególnie w zakresie usytuowania obiektu rozbudowanego, tak w stosunku do granicy z działką skarżącej W. O., jak i pozostałych sąsiadów. W przypadku braku możliwości legalizacji wykonywanych robót budowlanych, ewentualną rozbiórką winny być objęte wszystkie samowolnie zrealizowane prace. Uznając, w oparciu o powyższe wywody, iż organy administracyjne przy wydawaniu kwestionowanych decyzji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.