IV SA/Wa 1798/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. P. i C. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla E. i C. P., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowo - garażowego na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż w projekcie przedstawionej do uzgodnienia decyzji wskazano, jakoby działka [...] miała dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem. W rzeczywistości jednak zajazd taki nie istnieje. Istniejący faktycznie zjazd na drogę krajową "widoczny lecz rzadko używany" nie jest zjazdem w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Równocześnie wyrażono pogląd, iż budowa dodatkowego zajazdu spowoduje wzrost zagrożenia w ruchu drogowym. W skardze na postanowienie GDDKiA, E. i C. P. zarzucili, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 124 ust. 2 K.p.a. w zakresie obowiązku prawnego i faktycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia a także nie uwzględnienia wymogu art. 7 K.p.a. w zakresie rozważenia zarówno interesu społecznego jak i indywidualnego. W treści skargi zawarto szeroką polemikę ze stanowiskiem organu orzekającego w zakresie możliwości zrealizowania zjazdu z działki skarżących na drogę krajową. Ograniczenie możliwości zjazdu w drodze postanowienia wyłącza zdaniem Skarżących w istocie szansę zabudowy działki wobec faktu, iż sąsiedzi nie wyrażają zgody na wykorzystanie przez nich istniejących zjazdów z działek przyległych na drogę krajową. Stanowi to niedopuszczalną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności odnośnie nabytej przez Skarżących działki. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy C. P. potwierdził, iż z działki [...] nie ma legalnego zajadu za drogę krajową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organem tym był GDDKiA, a obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), i art. 18 ust. 1 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), skoro działka przylega do drogi o kategorii dróg krajowych. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wykonanie nowego zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia). W sprawie bezsporne jest, iż pomiędzy działką Skarżących a drogą publiczna nie ma legalnego zjazdu, zrealizowanego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, co potwierdził na rozprawie Skarżący. Konstatacja taka wynika także z treści mapy geodezyjnej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, na której zjazd taki nie jest uwidoczniony. W tej sytuacji GDDKiA, będący zarządcą, drogi trafnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro organ gminy przyjął, iż dostęp do drogi publicznej będzie realizowany bezpośrednio z działki istniejącym zjazdem (pkt 3 lit. c. załącznika nr 1 do projektu decyzji). Nie jest bowiem spełnione wymaganie wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji organ administracji będący zarządcą drogi, był uprawniony w zakresie swojej właściwości, odmówić uzgodnienia projektu decyzji. Jednocześnie jednak, w rozpoznawanej sprawie organ orzekający w uzasadnieniu postanowienia wykroczył poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia wskazując, iż w jego ocenie realizacja zjazdu w rozpoznawanym przypadku nie byłaby zasadna z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu. Jak wskazano wcześniej wydanie zgody na realizację zjazdu należy do zarządcy drogi publicznej, przy czym rozstrzyganie w tym przedmiocie następuje w drodze decyzji (art. 29 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu, wyrażono ocenę o istnieniu przeszkód dla wyrażenia zgody na realizację zjazdu. Trzeba uwzględnić przy tym, iż generalnie treść uzasadnienia stanowi integralną część rozstrzygnięcia. Wobec tego istnieje wątpliwość, czy orzeczenie stanowi równocześnie, pomimo określenia go mianem postanowienia, decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację zjazdu wydawaną na podstawie ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 3), czy też kwestia ta może być ponownie rozstrzygana we właściwym trybie. W tej sytuacji, pomimo iż rozstrzygniecie w zakresie odmowy uzgodnienia projektu decyzji, jak wskazano było trafne, zawarcie w uzasadnieniu treści wykraczających poza zakres orzekania stanowiące naruszenie przepisów postępowania (art. 124 § 2 K.p.a.), mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mogą bowiem powstać zasadne wątpliwości, co do zakresu skutków prawnych postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, utrzymanego w mocy postanowieniem zaskarżonym. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec wskazanej okoliczności, iż przesądzenie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki Skarżących nie powinno być przedmiotem orzekania w związku uzgodnieniem warunków zabudowy przez GDDKiA, nie trafne są zarzuty skargi, co do zbyt lakonicznego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zarzuty te nie mogą dotyczyć przedmiotowego postępowania, w którym organ administracji powinien wypowiedzieć się wyłącznie, co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie możliwości wyrażenia zgody na realizacje zjazdu mogą być przesądzane i muszą być właściwie uzasadnione w decyzji wydawanej w przedmiocie wyrażenia zgody na jego realizację wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych (aktualnie art. 29 ust. 1 ustawy). Odmowa wyrażenia zgody musi być uzasadniona w świetle przesłanek określonych w art. 29 ust. 4 ustawy w obecnym brzmieniu. Zgodę należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zjazdu (art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy w obecnym brzmieniu). Jak wskazano, legalny zjazd bezpośrednio na drogę publiczną jest warunkiem uznania, iż działka nr ew. [...] ma dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nie zostanie wykazana inna możliwość dostępu do drogi publicznej np. dzięki zagwarantowaniu prawa przejazdu z pośrednictwem działek sąsiednich (w zw. z treścią art. 2 pkt 14 tej ustawy). Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby negatywne stanowisko organu uzgadniającego w kwestii dostępu do drogi publicznej godziło w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności Skarżących, z uwagi na wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakaz ustalenia warunków zabudowy terenu nie mającego dostępu do drogi publicznej. W razie nie wyrażenia we właściwym trybie zgody przez zarządcę drogi na realizację zjazdu bezpośrednio na drogę krajową, gdyby wynikało to z warunków technicznych, jakie powinna spełniać droga z uwagi na interes publiczny (bezpieczeństwo ruchu), Skarżącym co do zasady może przysługiwać roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej w myśl art. 145 §. 1 K.c. Roszczenie to może być dochodzone przed sądem powszechnym. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd Administracyjny nie dopatruje się w generalnym uzależnieniu możliwości zabudowy działki od spełnienia określonych wymagań formalnych (zapewnienia dostępu do drogi publicznej) naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jak wskazano w rozpatrywanej sprawie odmowa uzgodnienia projektu decyzji jest jedynie następstwem funkcjonowania w systemie prawnym wskazanego ograniczenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę GDDKiA orzeknie w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku.