VII SA/Wa 687/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędziowie ( WSA, Mirosława Kowalska (spr.), Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. I. i W. I. z dnia [...] grudnia 2004 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. grudnia 2004 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu na działce nr [...] w obrębie [...] w J. przy ul. D., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia .. grudnia 2004 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu na działce nr [...] w obrębie [...] w J. przy ulicy D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] września 1995 r. została wydana zgodnie z art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tzn. inwestor dołączył do wniosku wszystkie potrzebne dokumenty: projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami, dowód dysponowania nieruchomością oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], znak: [...]. Podnoszony zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności problem zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, został rozstrzygnięty w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], W. i Z. I. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, należało też stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...]. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, iż inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wszystkie potrzebne dokumenty. Zdaniem organu inwestor mianowicie nie uzyskał uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego z organem odpowiedzialnym za ochronę środowiska. Obowiązek uzyskania w/w uzgodnienia dla omawianej inwestycji wynikał z trzech niezależnych źródeł: * z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...], z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 12, poz. 93), zgodnie z którym działka o nr [...] obręb [...] (objęta projektem przedmiotowej inwestycji) leżała w strefie oznaczonej jako [...] (strefa ochrony środowiska przyrodniczego z dopuszczeniem obiektów usług związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego oraz ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej), w której obowiązywał wymóg uzyskania dla każdej planowanej inwestycji uzgodnienia z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska, * z decyzji Prezydenta Miasta [...]. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], znak: [...], która powtarzała w swojej treści wymóg zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. uzyskania dla omawianej inwestycji uzgodnienia z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska, - z obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1995 r. przepisu art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w związku z przepisem § 3 pkt 10 ppkt k) i l) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. o określeniu rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z którymi rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, czyli m.in. lakierni oraz stacji remontowych środków transportu, podlegać miały ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko oraz wymagały uzgodnienia z tym organem wyrażonego w formie decyzji. Zdaniem organu, zawarta w aktach sprawy prognoza uciążliwości akustycznej warsztatu samochodowego wykonana przez rzeczoznawcę [...] w zakresie ochrony środowiska nie może zastąpić uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z władzami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska ani decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego wyrażającej zgodę na rozwiązania projektowe warsztatu samochodowego oraz lakierni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada na organ obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a w razie stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie, zobowiązuje właściwy organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, w omawianej sprawie doszło do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo niekompletności projektu budowlanego, zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisu. Stanowi to przesłankę, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.S. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] z powodu jej niezgodności z prawem tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący podniósł, że mylne jest przekonanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby nie doszło do uzgodnienia przedmiotowego projektu budowy z organem odpowiedzialnym za ochronę środowiska. Zgodnie z obowiązującym, w dacie wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1995 r., przepisem art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska: "projekt budowlany przedstawiany przy ubieganiu się o decyzję o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz o decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, wymaga uzgodnienia z wojewodą i właściwym państwowym terenowym inspektorem sanitarnym". Zgodnie z w/w przepisem w dniu [...] maja 1994 r. Wiceprezydent Miasta [...]skierował, w sprawie znak: [...], do Wydziału Ekologii Urzędu Wojewódzkiego wniosek z prośbą o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym na działce nr [...] obręb [...] w J. przy ul. D.. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] czerwca 1994 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Ekologii pozytywnie zaopiniował inwestycję J. S. informując jednocześnie, że: "inwestor winien przedłożyć w Urzędzie Miasta w [...] komplet materiałów zawierający m.in. ocenę uciążliwości wykonaną przez biegłego z listy rzeczoznawców [...] uwzględniającą wszystkie elementy środowiska, z których korzysta zakład". W oparciu o w/w informację wykonano ekspertyzę dotyczącą prognozy uciążliwości akustycznej warsztatu samochodowego, sporządzoną przez dr W. M. rzeczoznawcę Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, legitymującego się zaświadczeniem [...] nr [...]. Po wykonaniu w/w ekspertyzy złożono ją w Urzędzie Miasta [...], po czym w dniu [...]kwietnia 1995 r. Wiceprezydent Miasta [...], skierował w sprawie znak: [...]pismo do Wojewody [...] w celu uzgodnienia przedmiotowego projektu budowy z organem odpowiedzialnym za ochronę środowiska, załączając złożoną dokumentację. Wojewoda [...] w dniu [...]kwietnia 1995 r., wydał postanowienie nr [...] znak: [...], w którym nastąpiło uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr [...] obręb [...] w J. przy ul. D., z zastrzeżeniem uwzględnienia warunków ochrony środowiska. W odpowiedzi na wniosek Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji obiektu usługowo-mieszkalnego na działce [...] obręb [...] przy ul. D., z dnia [...]stycznia 1995 r., w sprawie znak: [...], Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w [...]na podstawie art. 106 kpa postanowił: "zaopiniować pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizację obiektu usługowo-mieszkalnego w J. przy ul. D.". W uzasadnieniu powyższego postanowienia Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny poinformował ponadto, że: "postanowienie niniejsze jest zajęciem stanowiska przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] koniecznym do wydania decyzji przez właściwy organ". W dniu [...] kwietnia 1995 r. J.S., w myśl obowiązującego przepisu art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, skierował wniosek do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska na temat projektu technicznego obiektu usługowo-mieszkalnego w J. przy ul. D.. W odpowiedzi na w/w wniosek Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny wydał postanowienie, w którym opiniuje pozytywnie projekt techniczny w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem skarżącego, w oparciu o w/w dokumenty, bezspornym jest fakt spełnienia obowiązku uzyskania uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego z organem odpowiedzialnym za ochronę środowiska, co bezzasadnie podważa w uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. uczestnicy postępowania Z. I. i W.I. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu uchyleniu podlegają decyzje organów obu instancji. Decyzja organu I instancji zapadła bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy tj. z naruszeniem zasady opisanej w przepisie art. 7 kpa. Decyzja zaskarżona – organu II instancji zapadła bez uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom art. 107 kpa, w szczególności jak chodzi o uzasadnienie prawne. Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę zapadła z naruszeniem art. 68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. (w wersji obowiązującej na datę wydania tej decyzji, tj. 21 września 1995 r.), w związku z § 3 ust. 10 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 1995 r. nr 52, poz. 284). W tym zakresie Sąd podziela ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego omawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ma racji skarżący podważając w/w ustalenia. Uzgodnienia, na które powołuje się w skardze, dotyczyły postępowania związanego z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę wyżej wymienioną decyzją. Opinia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego, która dotyczyła projektu nie stanowi zaś spełnienia wymogu wynikającego z wyżej wymienionych przepisów prawa a odnoszących się do obiektu mogącego pogorszyć stan środowiska. Zdaniem Sądu organ rozpoznając sprawę w postępowaniu nieważnościowym, szczególnym, nie mógł ograniczyć się li tylko do wskazania naruszenia prawa. Rzeczą organu było wykazanie rażącego charakteru naruszenia prawa. Temu obowiązkowi organ uchybił. Wskazać należy, że traktowani naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, tj. gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Dla oceny, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa istotne jest zbadanie skutków, jakie ono za sobą pociąga. Rażące naruszenie prawa to takie bowiem naruszenie, w wyniku którego powstają skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony. Wskazać należy także to, że organ bez żadnego uzasadnienia objął stwierdzeniem nieważności całą decyzję pozwolenia na budowę, w warunkach kiedy ta obejmowała obok pozwolenia na budowę warsztatu także pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Organ nie wskazał żadnych naruszeń prawa o rażącym charakterze w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Także wniosek o stwierdzenie nieważności, w oparciu o który organ wszczął i prowadził postępowanie, także nie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku mieszkalnego. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego, złożony w dniu rozprawy tj. 28 listopada 2005 r., w przedmiocie odroczenia rozprawy. Pełnomocnik wskazał, że ustanowiony został w dniu 24 listopada 2005 r., zapoznał się z aktami w dniu 25 listopada 2005 r. i nie był w stanie zapewnić należytej pomocy prawnej. Sąd ustalił, że skarżący został powiadomiony o terminie rozprawy w dniu 28 października 2005 r. Okoliczności odroczenia rozprawy określa dyspozycja art. 109 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu nie zaistniały warunki do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy w świetle w/w przepisu prawa. Rzeczą strony było ustanowienie pełnomocnika tak, by mógł on przygotować się do reprezentowania go w sprawie, rzeczą pełnomocnika zaś, który zdecydował się ustanowić pełnomocnikiem strony na cztery dni przed rozprawą było przygotowanie się do reprezentacji mocodawcy w sprawie.