IV SA/Wa 1385/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron,, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu wniosku Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. odmawiającą, na podstawie art. 157 § 3 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych, w części obejmującej § 1, pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika Nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko- -dentystycznych podlegającego przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa . W obszernym uzasadnieniu decyzji organ naczelny stwierdził, że w wyniku ponownego rozparzenia sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio zajętego stanowiska. Okręgowa Izba Lekarska w [...] nie wykazała, iż może być stroną w postępowaniu administracyjnym ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istniejąca obecnie Okręgowa Izba Lekarska chociaż ma taką samą nazwę jak zniesiona ustawą z dnia 18 lipca 1950r. jednostka organizacyjna lekarzy , jest jednak inną osobą prawną. Podobieństwo nazwy oraz chęć kontynuowania tradycji nie mogą przesądzać o interesach prawnych wnioskodawczyni i nie mają znaczenia dla kształtowania żądań o charakterze roszczeniowym w sferze administracyjnoprawnej. Zdaniem organu naczelnego ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, ani inne ustawy nie przewidują sukcesji prawnej utworzonych w 1989 r. jednostek organizacyjnych samorządu lekarzy po zniesionych ustawą z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych, okręgowych izbach lekarskich lub okręgowych izbach lekarsko - dentystycznych. W szczególności brak jest przepisów wprost przewidujących sukcesję prawną utworzonej w 1989 r. Okręgowej Izby Lekarskiej [...] po którejkolwiek spośród zniesionych izb na mocy ustawy z dnia 18 lipca 1950 okręgowych izb lekarskich lub okręgowych izb lekarsko - dentystycznych. Zatem utworzone w 1989 roku jednostki organizacyjne lekarzy, chociażby ich działalność stanowiła kontynuację działalności zniesionych izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych, okręgowych izb lekarskich lub okręgowych izb lekarsko-dentystycznych nie mogą być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954r., gdyż stroną tego postępowania mógłby być wyłącznie podmiot, którego zarządzenie to dotyczyło, a taki podmiot w chwili obecnej nie istnieje. Zatem interes prawny obecnej Izby Okręgowej Lekarskiej w [...] nie może sięgać wstecz do okresu sprzed jej utworzenia. W dalszej części uzasadnienia kwestionowanej decyzji Minister Zdrowia podniósł, że odrębnym zagadnieniem w sprawie była ocena, czy zarządzenie z dnia [...] czerwca 1954 r. spełniało przesłanki decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 kpa i czy występowała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Organ naczelny podkreślił, że roszczenia z tytułu wprowadzenia aktów nacjonalizacyjnych polegają na właściwym sformułowaniu przesłanek odpowiedzialności państwa za skutki bezprawnych aktów lub wadliwych decyzji nacjonalizacyjnych wydanych na ich podstawie. Rozważając to zagadnienie organ stwierdził, iż można wyróżnić tu dwie sytuacje: - pierwsza, gdy mienie zostało przejęte niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi ustawami, - druga, gdy mienie zostało przejęte zgodnie z nimi, ale niesłusznie. Rozróżnienie powyższe ma znaczenie z powodu podstaw prawnych dochodzenia roszczeń. W pierwszym przypadku można dochodzić zwrotu mienia w naturze lub odszkodowania - w drodze postępowania o unieważnienie decyzji, w drugim przypadku podstawy prawne żądania zwrotu mienia lub odszkodowania dopiero mogą być ustanowione w ustawie, która miałaby zrekompensować skutki przejęcia własności w wyniku aktów nacjonalizacyjnych. Organ naczelny po wnikliwym omówieniu definicji decyzji administracyjnej z art. 104 par. 1 i 2 kpa i jej poszczególnych składników, a następnie do dokonaniu analizy charakteru zaskarżonego zarządzenie Ministra Zdrowia jako aktu normatywnego w świetle obowiązujących w dacie jego wydania Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952r. doszedł do wniosku, że zarządzenie to nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej. Kwestionowane przez Izbę zarządzenie zostało wydane na podstawie zawartego w art. 11 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i art. 7 ust. 7 w związku z art. 8 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko -dentystycznych. Przepis ten upoważniał Ministra Zdrowia do ustalenia, na wniosek likwidatora, w porozumieniu z Ministrami Finansów i pracy i Opieki Społecznej i po zasięgnięciu opinii Centralnej Rady Związków Zawodowych, m.in. wykazu majątku izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych podlegającego przekazaniu na rzecz Związku Zawodowego pracowników Służby Zdrowia i na rzecz Skarbu Państwa. Ustawa nie określała formy, czy też rodzaju aktu prawnego, w jakiej miało nastąpić przedmiotowe ustalenie przez Ministra. Wybór rodzaju aktu normatywnego ustawodawca pozostawił do wyboru Ministrowi Zdrowia. Zdaniem organu zarządzenie Ministra Zdrowia nie miało charakteru indywidualnego, gdyż regulowało wszystkie zagadnienia finansowo-majątkowe związane z likwidacją izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotowe zarządzenie miało na celu pozbawienie majątku samorząd lekarski. Konstytucja z roku 1952 dopuszczała wydawanie przez ministrów zarządzeń wykonawczych jedynie na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Zarządzenia podlegały kontroli, co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 33. ust. 3 Konstytucji, Rada Ministrów mogła uchylić zarządzenie wydane przez ministra. Kwestionowane zarządzenie naczelnego organu administracji nie posiada przymiotu decyzji, na co wskazuje analiza przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, należy stwierdzić, iż w omawianym stanie faktycznym mamy do czynienia z sytuacją, gdy mienie zostało przejęte zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Nie ma więc podstaw do żądania unieważnienia aktu administracyjnego nie spełniającego przesłanek decyzji. Nadto Minister Zdrowia podniósł, powołując się przy tym na orzecznictwo NSA, iż art. 156 kpa nie stanowi podstawy do oceny legalności aktów normatywnych, w tym aktów wydanych przez organy administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Okręgowa Izba Lekarska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 156 § 1 pkt 3 kpa, art. 28 kpa, art. 31 § 1 pkl 1 kpa oraz art. 6 i 7 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie nie ma znaczenia czy Okręgowa Izba Lekarska w [...] jest sukcesorem zlikwidowanej Izby Lekarskiej. Rzeczą istotną jest bowiem, czy aktualnie Izba ma interes prawny aby wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego niezależnie od tego czy posiada uprawnienie do sukcesji po zlikwidowanej Izbie Lekarskiej. Skarżąca powołała wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1004 r. sygn. akt II SA 2164/94, w którym stwierdzono, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała, iż swój interes prawny wywodzi z art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, zgodnie z którym do zadań działania samorządu lekarskiego należy w szczególności m.in. zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą Izb Lekarskich oraz na art. 4 ust. 2 pkt 10, z którego wynika uprawnienie do występowania w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków samorządu lekarskiego. Materialne przesłanki zdaniem Izby, posiadania przez nią interesu prawnego wynikają wprost z powołanych przepisów ustawy o izbach lekarskich. Kolejnym zagadnieniem podniesionym w skardze jest problem, czy istnieje decyzja w sprawie indywidualnej, której nieważność można stwierdzić. Zdaniem Izby zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. rozstrzyga w sprawach indywidualnych, skoro w wykazie nr 6 ( poz.l i 2 ) załącznika nr 6 do tego zarządzenia jest mowa o konkretnych nieruchomościach. Pozbawienie samorządu lekarskiego konkretnych nieruchomości jest decyzją administracyjną, ponieważ dotyczy określonej indywidualnie nieruchomości oraz skierowane jest do określonego adresata dotychczasowego właściciela nieruchomości. Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji nie można zasadnie postawić zarzutu naruszenia prawa. Należy podzielić stanowisko Ministra Zdrowia wyrażone w decyzji i w jej uzasadnieniu, iż Okręgowa Izba Lekarska w [...], wnosząca o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych, w części obejmującej paragraf 1, punkt 5 oraz punkt li 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych , podlegających przekazaniu na Skarb Państwa, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, rozumianą jako zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej wyodrębnionej ze względu na doniosłość społeczną lub prawną ( por. B. Adamiak/ J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 C. H. Beck, s.227). W tym zespole norm prawnych będą zmienne, ze swej natury, normy materialnego prawa administracyjnego, ale też innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, gdy poddają one niektóre sprawy władczej decyzji regulacji przez administrację publiczną ( np. niektóre sprawy własności, rzeczowych praw ograniczonych, odszkodowań, etc.) oraz przepisy prawa materialnego cywilnego w tym zakresie, w jakim odsyła do nich art. 30 kpa oraz szereg przepisów proceduralnych zawartych w kpa. Trafnie podnosi strona skarżąca, że w judykaturze przyjął się pogląd, który w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000r. IV SA 2238/99, nie publikowany). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego, a nie procesowego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, zdaniem Sądu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r., II SA 789/84, nie publikowane). Podobny pogląd zawiera wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r., IV SA 1254/88, nie publikowany, wskazujący na to ,że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym ( por. tez wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995r., I SA 2528/93, ONSA 1996/1/34). Rację ma Minister Zdrowia, że strona skarżąca przepisu takiego nie wskazała, a nie jest nim art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja o izbach lekarskich ( Dz. U. Nr 89, poz.158), który stanowi, że okręgowa izba lekarska wykonuje zdania i czynności określone art. 4 ust.l pkt. 1 i 3-9, ust. 2 pkt 1-8, 10,11, polegające m.in. na zarządzaniu majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Dążenie do odzyskania nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa po zniesionej Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...] na mocy ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko dentystycznych jest dla strony skarżącej właśnie interesem faktycznym a nie prawnym. Kwestionowane zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954r. odnosiło się do majątku nieruchomego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], zniesionej ww. ustawą. Trafnie podniósł Minister Zdrowia, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989r. o izbach lekarskich, jak też jakikolwiek inny przepis prawa materialnego nie wskazuje, aby strona skarżąca, jako podmiot utworzony na mocy tej ustawy był sukcesorem ( następcą prawną ) praw i obowiązków zniesionej Okręgowej Izby Lekarskiej. Ze wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r, a zwłaszcza z treści art. 4 wynika uprawnienie strony skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania majątkiem będącego w jej władaniu, a nie majątkiem zlikwidowanej Izby Lekarskiej.. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie jest następcą prawnym zniesionej Okręgowej Izby Lekarskiej, a to oznacza, że nie posiada bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości, stanowiącej własność zniesionej Izby. Kwestionowane zarządzenie nie ingeruje w sytuację prawną strony skarżącej. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 par. 2 i 3 kpa następuje z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Skoro w rozpatrywanej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954r. były przesłanki podmiotowe, to zdaniem Sądu, zbędne są rozważania co do przesłanek przedmiotowych, a więc kwestii zagadnienia, czy to kwestionowane zarządzenie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, czy też nie. Po rozważeniu powyższych aspektów sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).