II OSK 633/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr) Sędziowie Jerzy Bujko Stanisław Nowakowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 77/05 w sprawie ze skargi E. i P. D., T. K. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi ekspresowej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących E. i P. D. i T. K. kwotę 120,00 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze skargi E. i P. D. oraz T. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie lokalizacji drogi ekspresowej w części jej pkt 3 w zakresie rozstrzygnięcia obejmującego lokalizację drogi co do działki [...] położonej w gminie Stare Babice obręb [...]. Wyrokiem tym oddalono skargę K. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ustalił i podniósł, iż skarżący składali wnioski o zmianę przebiegu linii inwestycji w toku postępowania administracyjnego i w wyniku podjętych przez skarżących działań, inwestor Generalna Dyrekcjia Dróg Krajowych i Autostrad przychyliła się do ich wniosku i zwróciła się do Biura "P.", które opracowywało projekt inwestycji o ustalenie czy istnieje możliwość takiego zlokalizowania urządzeń drogowych, aby uwzględnić propozycje skarżących, podając w piśmie datowanym 20.09.2004 r., że jeśli taka możliwość istnieje to wnosi o uwzględnienie wniosku i przyjęcie proponowanych rozwiązań zgłoszonych przez skarżących. Sąd podniósł, że rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań, Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do wymienionego pisma i poruszonych w nim kwestii. Wprawdzie Biuro "P." udzieliło odpowiedzi na pismo inwestora dopiero 23.03.2005 r., a zatem po wydaniu ostatecznej decyzji, potwierdzając możliwość dokonania zaproponowanych zmian, jednak nie zwalniało to organu wydającego decyzję od wszechstronnej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy pismo inwestora kierowane do Biura "P." nie stanowi zmiany wniosku co do przebiegu pasa drogowego w tej części. Sąd podniósł, że nawet przy przyjęciu, że uwzględnienie wniosku skarżących co do granicy przebiegu inwestycji byłoby niemożliwe, to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie przyczyn, dla których wniosek ten nie może być uwzględniony, zwracając przy tym uwagę, że inwestycja w tej części przebiega wzdłuż linii łamanej, natomiast uwzględnienie propozycji zmian właścicieli działek przeznaczonych pod inwestycje skutkowałoby tym, że granica ta przebiegałaby wzdłuż linii prostej podnosząc nadto, że z załączonej mapy nie wynika ażeby przez działkę nr [...] miał przebiegać np. węzeł komunikacyjny, albo żeby ten konkretny fragment był niezbędny dla realizacji inwestycji. Założeniem ustawodawcy było przeznaczenie pod inwestycje celu publicznego, takich jak droga ekspresowa tylko tych nieruchomości, które są niezbędne dla ich realizacji. Nie może także stanowić wyjaśnienia nieuwzględnienia zmian zaproponowanych przez wymienionych skarżących fakt, że z ekonomicznego punktu widzenia niecelowym jest podział działki nr [...] i pozostawienie właścicielce jedynie 81 m2, skoro uwzględnienie takich zmian byłoby zgodne z wnioskiem właścicielki. Sąd podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i interes obywateli w tym wypadku skarżących oraz nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego. Stanowiło to naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie P. i E. D. oraz T. K. organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ocenić jaki charakter nadać pismu inwestora z dnia 20.09.2004 r., a przy przyjęciu, że nie jest to pismo zmieniające wniosek o lokalizacji inwestycji (nie zostało skierowane do organu wydającego decyzję, a jedynie do Biura Projektowego) rozważyć, czy wnioski odwołujących się mogą zostać uwzględnione. Skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od tej części zaskarżonego wyroku zarzuciła: - naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – poprzez przekroczenie granic kontroli decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. i dokonanie oceny tej decyzji według kryteriów słuszności, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – poprzez zarzucenie organowi II instancji niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przyjęcie jako podstawy wyrokowania czynności faktycznych i prawnych powstałych po dacie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z naruszeniem art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd I instancji zakwestionował przebieg ustalonej linii rozgraniczającej teren inwestycji i zatwierdzony projekt podziału, kierując się tylko i wyłącznie interesem skarżących, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny wywołany ich działaniem, powstały już po dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Utrzymując w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję lokalizacyjną, Minister Infrastruktury nie mógł, co oczywiste, rozpatrywać sprawy o wydanie tej decyzji z uwzględnieniem aktów notarialnych z dnia 5.04.2005 r. i 16.06.2005 r. oraz decyzji podziałowej Wójta Gminy Babice z dnia [...].05.2005 r. Czynności prawne dokonane przez skarżących, po dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury, nie mogą uzasadniać zarzutu naruszenia przez Ministra Infrastruktury zasady prawdy obiektywnej i nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd I instancji rozpatrujący zasadność skargi. Nie może też stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, nierozważnie przez Ministra Infrastruktury charakteru pisma inwestora z dnia 20.09.2004 r. i odpowiedzi projektanta z dnia 23.03.2005 r., tj. po dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury. Pismo to jest korespondencją pomiędzy inwestorem, a firmą projektową (a więc nie jest kierowane do organu administracji prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej), dotycząca rozważenia możliwości zmian w przygotowywanym projekcie i w żaden sposób nie może być zakwalifikowane przez Ministra Infrastruktury jako zmiana wniosku inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej. To inwestor jest dysponentem postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej; gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący centralnym organem administracji rządowej w sprawach dróg krajowych, do którego zadań należy m.in. pełnienie funkcji inwestora, zamierzał zmienić wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, dokonałby tego w trybie i formie określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub poprzez wniosek o uwzględnienie skargi. Tymczasem pełnomocnik, obecny na rozprawie, konsekwentnie wnosił o oddalenie skargi. Rozważania Sądu I instancji o wyższości "linii prostej" nad "linią łamaną" – str. 8 uzasadnienia oraz możliwości zlokalizowania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i drogi ewakuacyjnej – str. 9 uzasadnienia, przekraczają granice kognicji Sądu i zdaniem skarżącego, nie mogą stanowić uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący E. i P. D. oraz T. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przekroczenie granic kontroli decyzji zaskarżonej i dokonanie jej oceny podług kryteriów słuszności. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji kierując się kryteriami słuszności, bowiem jednoznacznie z jego treści wynika, że ocena ta została przeprowadzona w zakresie prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym sprawie prawa materialnego, tj. uregulowań ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że ustalona zaskarżoną decyzją lokalizacja planowanej inwestycji, w zakresie jej usytuowania na działce wymienionej w sentencji wyroku, przebiega po linii łamanej, a uwzględnienie wniosku skarżących i skorygowanie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji w tym zakresie skutkowałoby tym, że droga ta na tym odcinku przebiegałaby wzdłuż linii prostej lecz wskazując na tę okoliczność sąd meriti w jakimkolwiek stopniu nie wypowiedział się czy trafne jest rozwiązanie przebiegu inwestycji zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że ocena legalności zaskarżonej decyzji została poczyniona według zasad słuszności. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób oczywisty wynika, że zaakcentowanie przez Sąd omawianej okoliczności związane było wyłącznie ze wskazaniem naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z nierozważeniem całości materiałów sprawy i prawidłowej ich oceny, a w szczególności z brakiem rozważenia pisma inwestora z dnia 20 września 2004 r., treść którego poddawała w wątpliwości czy dla realizacji inwestycji niezbędny jest również teren działki wskazywanej przez skarżących i czy wobec tego w tej części przedmiotowa droga mogłaby przebiegać po linii prostej. Dowolne jest też stanowisko skargi kasacyjnej, iż Sąd wypowiedział się o wyższości linii prostej nad linią łamaną w przebiegu planowanej obwodnicy na wskazanym odcinku, bowiem takich sformułowań uzasadnienie wyroku nie zawiera. Nie można w związku z tym uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wymienionego na wstępie przepisu, bowiem ocena legalności decyzji została przeprowadzona w odniesieniu do obowiązujących przepisów, a nie podług zasad słuszności. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.7 i art.77 § 1 k.p.a., polegający na bezpodstawnemu zarzuceniu przez Sąd I instancji "organowi II instancji niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przyjęcie jako podstawy wyrokowania czynności faktycznych i prawnych powstałych po dacie wydania" zaskarżonej decyzji, który skarga kasacyjna upatruje w tym, że umowy przeniesienia własności jak i decyzja o podziale nieruchomości nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również po dacie jej wydania projektant udzielił odpowiedzi na pismo inwestora z dnia 20 września 2004 r. Istotnie zarówno przeniesienie własności nieruchomości na rzecz skarżących E. i P. D., jak i wydanie decyzji przez Wójta Gminy Stare Babice, miały miejsce pod dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też dopiero po jej wydaniu projektant planu udzielił pozytywnej informacji wnoszącemu skargę kasacyjną inwestorowi na jego pismo z dnia 20 września 2004 r., informując o możliwości zmiany przebiegu lokalizacji drogi i uwzględnienia wniosków skarżących, okoliczności te wprawdzie zostały przytoczone w uzasadnieniu wyroku, to Sąd wskazując, że organ odwoławczy działał z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnił sprawy z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w niej materiału, odniósł zarzut ten nie do dokumentów, które przywołuje skarga kasacyjna, lecz do pisma strony wnoszącej skargę kasacyjną z dnia 20 września 2004 r. pochodzącego ponad wszelką wątpliwość sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg krajowych nakierowane na przyspieszenie realizacji tych inwestycji, dają inwestorowi uprzywilejowaną pozycję w procesie inwestycyjnym, w tym w wyborze terenu realizacji tych inwestycji, bowiem ustawa ta wyłączyła stosowanie ogólnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to trafnie podnosi Sąd I instancji, że założeniem tej ustawy jest przeznaczenie pod realizację dróg wyłącznie nieruchomości, które są niezbędne dla ich realizacji. Oznacza to, że decyzja o lokalizacji inwestycji wydana w oparciu o przepisy tej ustawy może obejmować tylko takie tereny, które są niezbędne dla przyszłej realizacji tych zamierzeń. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności ze statuowanymi zasadami konstytucyjnej ochrony własności. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że składający skargę kasacyjną inwestor mimo treści pisma z dnia 20 września 2004r. nie zmodyfikował wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, a w toku postępowania przed Sądem I instancji konsekwentnie wnosił o oddalenie skarg, nie podważa w żadnym stopniu prawidłowości oceny, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem w świetle treści wymienionego pisma muszą nasuwać się wątpliwości czy istotnie teren działki wymienionej w sentencji wyroku jest niezbędny dla realizacji inwestycji, a wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem ujawniona przez Sąd I instancji wada proceduralna, którą jest obarczona zaskarżona decyzja ma wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wymienionych wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa prawnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.