I OSK 542/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Anna Łuczaj Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1888/04 w sprawie ze skargi S. i B. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi K. K. od Skarbu Państwa wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt I SA 1888/04 oddalił skargę S. i B. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], którą utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 1991 r. nr [...] w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, na własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], nr działki 805/6 o pow. 0,54 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 2352, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 77. Decyzja komunalizacyjna Wojewody z dnia 21 czerwca 1991 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i stwierdzała nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości, w tym stanowiących działkę nr 805/6 o pow. 0,54 ha. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dot. działki nr 805/06 wystąpili S. i B. małż. J., twierdząc, że działka ta jest tożsama z działką nr 97/4, która stanowi ich własność na podstawie aktu własności ziemi z dnia 6 lutego 1976 r. nr 6040/75. Skomunalizowanie tej nieruchomości powoduje, że nie może być wykonany wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 22 lutego 1983 r. sygn. akt I C 272/82 w sprawie przywrócenia im posiadania działki o pow. 0,50 ha i zapisanej w KW nr 2352. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia 21 marca 1991 r., co oznacza, że nie są oni uprawnieni do występowania z żądaniem jego wszczęcia. Nie przedstawili bowiem dokumentów, z których wynikałoby, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody nie podlega komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia państwowego. Stronami tego postępowania są zatem Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesów prawnych tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu, jeżeli wykażą, że mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Powołany przez strony akt własności ziemi z dnia 6 lutego 1976 r., dotyczący działki nr 97/40 o pow. 0,5 ha i akt własności ziemi z dnia 28 czerwca 1976 r. dotyczący działki nr 97/5 o pow. 0,5 ha zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że jego zdaniem wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 22 lutego 1983 r. nie rozstrzyga o prawie własności wnioskodawców i nie stanowi tytułu własności do tej działki. Gmina [...] nie uznała zasadności stanowiska małż. J. powołując się na decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 marca 1976 r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia 10 czerwca 1980 r., na mocy których, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw w rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo – w skład którego wchodziła sporna działka, zostało przejęte na własność Państwa za rentę. Decyzja ta została ujawniona w KW nr 2352. Organ podniósł także, iż Komisja do Spraw Uwłaszczenia uchylając akt własności z dnia 28 czerwca 1976 r., dot. działki nr 97/5 oddaliła wniosek małż. J.. Do uwłaszczenia ich zatem nigdy nie doszło. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 września 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i B. J. z wnioskiem o jej uchylenie w całości, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, iż nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Stwierdzenie nieważności tej decyzji jest dla nich konieczne do przeprowadzenia egzekucji wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 22 lutego 1983 r., który otrzymał dopiero klauzulę wykonalności w dniu 22 marca 2000 r. ze względu na zaginięcie akt. Przypominają dotychczasowy stan faktyczny sprawy stwierdzając w konkluzji, że zaskarżona decyzja narusza ich prawa, wobec czego powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota tej sprawy sprowadza się do oceny, kto jest stroną postępowania komunalizacyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 21 marca 1991 r. nr [...], w wyniku którego Gmina [...] nabyła, z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], działka nr 805/6 o pow. 0,5 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 2352, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 77. Postępowanie komunalizacyjne toczyło się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu, o ile legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem taki tytuł powoduje, iż dany podmiot ma w tym postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot stron w rozumieniu art. 28 kpa. B. i S. J. składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 21 marca 1991 r., nie wykazali, ani w postępowaniu przed organami administracji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że dysponują tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Twierdzenie zawarte w skardze, że nabyli własność spornej działki na podstawie aktu własności ziemi z dnia 6 lutego 1976 r. nr 6040/5/75 nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, bowiem akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z dnia 3 lutego 1977 r. nr [...]. Zdaniem składu orzekającego, tytułem praworzeczowym do nieruchomości nie jest też wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 22 lutego 1983 r. (sygn. akt IC 272/82) w spawie przywrócenia B. i S. J. posiadania działki o pow. 0,50 ha zapisanej w KW nr 2352. Komisja do Spraw Uwłaszczenia w [...] oddaliła wniosek skarżących o uwłaszczenie ich sporną nieruchomością w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), albowiem brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że w dniu jej wejścia w życie małż. J. samoistnie posiadali sporna działkę tym bardziej, że mieszkali wtedy w [...]. Zdaniem Sądu skarżący nie mogli skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ słusznie więc odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawomocnej decyzji Wojewody. Z tych względów oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i B. J., reprezentowani przez adw. K. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie art. 28 kpa, wynikające z wadliwej wykładni tego przepisu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w postępowaniu komunalizacyjnym małż. J. przysługiwał przymiot strony, gdyż w tym postępowaniu wiedziano o zgłoszonych przez skarżących pretensjach do spornej działki, zaś skarżący w licznych postępowaniach sądowych i administracyjnych wykazywali swoje prawa do działki. Nie powinni być pominięci w tym postępowaniu, które dotyczyło ich interesu prawnego, a jest on indywidualny i konkretny. Ponadto skarżący figurują jako właściciele w ewidencji gruntów. Dla wykazania zasadności swych twierdzeń skarżący powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 909/04, w którym Sąd ten opowiedział się za posiadaniem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa przez właścicieli gruntów warszawskich w postępowaniu nadzorczym dot. stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na tym gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy ppsa). Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona skarżąca wyrok Sądu I instancji. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał, na której z podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 powołanej ustawy, opiera skargę kasacyjną, ograniczając się do sformułowania zarzutu naruszenia art. 28 kpa, wynikającego z wadliwej wykładni tego przepisu. Ten brak skargi kasacyjnej nie ma jednakże istotnego znaczenia, zwłaszcza jeżeli zważy się, iż przepis art. 28 kpa ma charakter mieszany. Aspekt procesowy polega na tym, że tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, zaś materialny tkwi w tym, iż musi być określony przepis prawny, który chroni interes prawny strony, lub który stanowi o jej obowiązku prawnym. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych ocenia ich zgodność z prawem i to zarówno materialnym, jak i przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Przepis art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie prawidłowo Sąd I instancji oceniał uprawnienie skarżących na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczyło bowiem decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 21 marca 1991 r., wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r., i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. Treść tych przepisów determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażane tą drogą właściwe gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów między stronami, chociaż w przypadku objęcia komunalizacją mienia niepaństwowego podmiot, któremu służą prawa rzeczowe do nieruchomości może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, jak również domagać się weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż skarżący nie wykazali, że do skomunalizowanej działki nr 805/5 przysługiwało im prawo własności, skoro akty własności ziemi zostały uchylone, a wniosek skarżących o uwłaszczenie oddalony został ostateczną decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia z dnia 3 lutego 1977 r. Chybione jest powoływanie się przez skarżących na prowadzenie licznych spraw sądowych i administracyjnych, jako źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje skarżących jako strony w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącym uprawnień mterialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. W myśl art. 157 § 3 kpa, gdy wszczęcia postępowania domaga się podmiot nie będący stroną - organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Nie jest uprawnione powoływanie się na wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 22 lutego 1983 r. sygn. akt IC 272/82, przyznający skarżącym posiadanie spornej działki, jako podstawę do uznania ich legitymacji prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ochrona posiadania jako roszczenie cywilnoprawne wyłączona została z postępowania komunalizacyjnego, a zatem i z sądowoadministracyjnego, o czym przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy komunalizacyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy ppsa. O przyznaniu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.