IV SA/Wa 1111/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.Sp.z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu Uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 8 lipca 2003 r. inwestor - firma A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na terenie Centrum Handlowo-Usługowego W. wraz z towarzyszącymi przyłączami i modyfikacjami wewnętrznego układu dróg kołowych przy ulicy [...] . w Dzielnicy [...] W.. Na planowaną inwestycję nałożono obowiązek wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 4 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) zmieniono w części decyzję wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], tzn. uzgodniono projekt zagospodarowania terenu stacji paliw A. przy Centrum Handlowym "W." w W. przy ulicy [...] (dz. ew. nr [...], [...]i [...] z obrębu [...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dokumentacji przedstawionej tym razem do uzgodnienia zostały zawarte nowe rozwiązania uzgodnione z Inżynierem Ruchu, dotyczące innego rozwiązania dostawy paliwa przez samochody dostawcze (inny punkt zrzutu paliwa). Ponadto podniesiono, że we wnioskach raportu o oddziaływaniu na środowisko stwierdzono, że uciążliwość planowanej inwestycji ograniczy się do terenu własnej działki. Stacja nie będzie stwarzała uciążliwości dla klimatu akustycznego w okolicy terenu zamierzonej inwestycji. Z analizy wynika również, że inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych norm uciążliwości dla środowiska. Uznano także, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z warunkami i wymaganiami dotyczącymi ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja została uprawomocniona dnia [...] stycznia 2005 r. Odwołanie od powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. złożył p. B. M. zarzucając oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. art. 155 K.p.a., co według skarżącego było procedurą błędną. Drugi zarzut dotyczył lokalizacji stacji benzynowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości o charakterze rolnym, będącej własnością skarżącego. Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...],, wydaną na podstawie m.in. art. 48 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998 r. Nr 90, poz. 575, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania p. B. M., uchylono powołaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podziela stanowisko strony skarżącej odnośnie zarzutu przyjęcia błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji, gdyż art. 155 K.p.a. stosowany jest w zupełnie innych przypadkach, niż rozpatrywany. Natomiast podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący lokalizacji stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych został już jednoznacznie rozstrzygnięty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2004 r., wydanej przez Prezydenta W.. Etap projektu budowlanego nie jest właściwy do wprowadzania jakichkolwiek zmian w kwestiach już rozstrzygniętych ostatecznie w powołanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawca występując do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. przesłał cały projekt budowlany, a organ I instancji w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdził jedynie projekt zagospodarowania terenu stacji paliw. Powyższa sprawa wymaga jednoznacznego wyjaśnienia gdyż uzgodnienie powinno dotyczyć całości projektu budowlanego, który powinien być zaopatrzony w klauzule uzgadniającą organów inspekcji sanitarnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła firma A.sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając jej naruszenie art. 16 § 1, art. 40 § 2 w związku z art. 46 § 1, art. 107 § 1, art. 110, art. 127 § 1, art. 134 i art. 155 K.p.a., które miały wpływ na wydaną w sprawie decyzję, i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołano się do wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zarzucając w związku z tym organowi II instancji uchylenie takiej prawomocnej decyzji, opatrzonej dwoma adnotacjami: "Do dnia 18.01.2005 r. nie wniesiono odwołania" oraz "Decyzja została uprawomocniona dnia [...].01.2005 r.". Stwierdzono, iż w rozpatrywanej sprawie z akt sprawy wynika, że stronom postępowania decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia została doręczona pod koniec grudnia 2004 r. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach potwierdzenia odbioru. Stronie postępowania - p. B. M. decyzja ta została doręczona dnia 30 grudnia 2004 r. Natomiast z powodu niedopatrzenia organu pierwszej instancji ta sama decyzja została wysłana pełnomocnikowi strony listem zwykłym, w związku z czym trudno ustalić datę jej przyjęcia. Odwołanie pełnomocnika wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w dniu 8 marca 2005 r., a zatem ponad miesiąc od ostatniej adnotacji urzędowej o uprawomocnieniu się decyzji dnia [...] grudnia 2004 r. Zważywszy na powszechnie znany fakt, że list polecony jest doręczany przez pocztę dłużej niż list zwykły, należało przyjąć, że pełnomocnik strony otrzymał decyzję przed dniem 30 grudnia 2004 r. Dlatego też organ odwoławczy na podstawie art. 134. K.p.a. powinien stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto zarzut niewłaściwego zastosowana art. 155 K.p.a. uznano za zbyt lakoniczny i mało uzasadniony, w stopniu powodującym naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, zwracając uwagę, iż strona skarżąca zawarła w skardze zarzuty dotyczące sposobu doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. pełnomocnikowi p. B.M. (listem zwykłym), uznano ten zarzut za trafny. O tej nieprawidłowości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny został poinformowany i pouczony o sposobi doręczania korespondencji zgodnie z K.p.a. "Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznając, że pełnomocnik nie zawinił w powyższej sprawie, zastosował prawo korzyści rozpatrując przedmiotową sprawę." Odnosząc się do uznanego również za trafny zarzutu niewłaściwego zastosowana w rozpatrywanej sprawie art. 155 K.p.a. stwierdzono, że przepis ten dotyczy przypadków, gdy decyzja zostaje uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższy, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wydał decyzję o zamiennej dokumentacji, a nie zmienił decyzji poprzednio wydanej. Organ drugiej instancji podniósł także, ze adnotacja dotycząca uprawomocnienia rozpatrywanej decyzji została naniesiona wyłącznie na jednej kopii; egzemplarz decyzji przysłanej przy odwołaniu nie zawierał stosownej adnotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą uchylono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w. W. z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie mają kwestie proceduralne, związane z doręczeniami w postępowaniu administracyjnym, a następnie z terminami dokonania kolejnych czynności na podstawie doręczonych pism. Kwestie te zostały podniesione przez strony dopiero w fazie postępowania sądowo-administracyjnego, w skardze i odpowiedzi na skargę, lecz ich znaczenie jest na tyle istotne, że wymaga rozpatrzenia już na wstępie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i postępowania, w którym ją wydano. Skarżący twierdzi, że stronie postępowania decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. została doręczona dnia 30 grudnia 2004 r. Natomiast pełnomocnikowi strony decyzja ta została wysłana listem zwykłym, w związku z czym trudno ustalić datę jej przyjęcia. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Niejako drugostronnie, zgodnie z art.46 § K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Przy doręczeniu pisma pocztą listem zwykłym, bez pokwitowania, nie ma możliwości potwierdzenia doręczenia. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Z zasady tego faktu, tj. doręczenia pisma się nie domniemywa. W rozpatrywanej sprawie o doręczeniu pisma (decyzji) pełnomocnikowi strony świadczy jedynie fakt złożenia przez niego odwołania od tej decyzji W myśl art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu pełnomocnikowi. Natomiast zgodnie z § 2 tegoż przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 258) stwierdza się wprost, przywołując odpowiednie orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w KPA zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że data doręczenia decyzji stronie postępowania - p. B. M. (30 grudnia 2004 r.) ma tylko znaczenie pomocnicze przy ustalaniu daty doręczenia tejże decyzji jego pełnomocnikowi. Ma zatem rację skarżący domagając się ustalenia tej daty, gdyż dopiero od tego momentu można mówić o skutecznym doręczeniu decyzji i rozpoczęciu biegu terminu do złożenia odwołania. Brak ustalenia tej daty daje również skarżącemu podstawę do kwestionowania dochowania terminu do złożenia odwołania. W tej sytuacji organ drugiej instancji, przyznający rację skarżącemu, nie powinien zastosować wobec skarżącego wspomnianego "prawa korzyści", lecz powinien, zamiast rozstrzygnięcia kasacyjnego, stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże okoliczność związana z kwestią uchybienia terminu musi zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Praktycznie poza zakresem zainteresowania organu drugiej instancji pozostała kwestia wspomnianych wyżej klauzul stwierdzających prawomocność zaskarżonej decyzji, a w szczególności okoliczności i przesłanek uzasadniających opatrzenie nimi decyzji pierwszoinstancyjnej. Generalnie biorąc, w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. nie powinien rozpatrywać merytorycznie sprawy przed wyjaśnieniem kwestii terminu doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony i w związku z tym - terminu i dopuszczalności odwołania, ze wszystkimi przedstawionymi wyżej konsekwencjami. Kwestie merytoryczne, związane z uprawnieniami organów inspekcji sanitarnej do uzgadniania projektów budowlanych, zakres dokumentacji podlegającej uzgodnieniu, forma uzgodnienia czy wreszcie możliwość zastosowania w rozpatrywanym przypadku trybu postępowania określonego w art. 155 K.p.a. mają w rozpatrywanej sprawie znaczenie wtórne wobec kwestii proceduralnych, związanych z doręczeniem zaskarżonej decyzji i dopuszczalnością odwołania w sprawie, ujawnionymi co prawda na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, ale z założenia mającymi dla sprawy podstawowe znaczenie. Należy się więc zgodzić ze stroną skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 16 § 1, art. 40 § 2 w związku z art. 46 § 1, art. 107 § 1, art. 110, art. 127 § 1, art. 134 i art. 155 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.