II OSK 86/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 25/02 w sprawie ze skargi W. C., M. G. – C. i B. G. – B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od W. C., M. G. – C. i B. G. –B. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Z. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 25/02 po rozpoznaniu skargi W. C., M. G.-C. i B. G.-B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] o odmowie wydania nakazu rozbiórki wyciągu narciarskiego i budynku zaplecza technicznego zrealizowanego przez [...] w rejonie górnej polany G. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy żądali wydania nakazu rozbiórki i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Podnosili oni, że prace budowlane były prowadzone od [...] do [...] r. pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1997 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 238/97 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego konstrukcji wsporczej oraz pozwolenia na budowę nakazał wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Kolejowego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 5 lutego 1999 r. wydanym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji. Ponadto Wyrokiem z dnia 18 listopada 1997 r. sygn. akt II SA.KR 601/96 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego wyciągu narciarskiego z trasą narciarską i obiektu zaplecza technicznego. W dniu [...] przeprowadzono oględziny obiektu, w których udział wzięli przedstawiciele inwestora oraz B. G.-B., W. C. i W. G.-B.. Ustalono, że inwestor nie otrzymał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia protokołu badań odbiorczych wyciągu narciarskiego z dnia [...] i decyzja Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego z tej samej daty o dopuszczeniu do eksploatacji wyciągu w okresie zima 1997/1998. Na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę uznając, że obiekt został wykonany w okresie od [...] do [...] na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jak też został dopuszczony do eksploatacji. Nie powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia, jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, środowisku i bezpieczeństwu mienia. Po rozpoznaniu dowołania M. G.-C., B. G.-B. i W. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób prawidłowy, z zapewnieniem udziału wszystkich stron postępowania. Inwestor bez swojej winy nie mógł zapoznać się z postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a poza tym zostało wydane orzeczenie o pozwoleniu na eksploatację obiektu, co powoduje, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wniosły W. C., M. G.-C. i B. G.-B. twierdząc, że nie jest prawdą, iż inwestor nie miał wiadomości o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowano inwestycję bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji inspektora sanitarnego, z zagrożeniem interesów osób trzecich. Działanie obiektu powoduje zanieczyszczenie środowiska, skażenie gleby i nadmierny hałas. Obiekt jest wybudowany na gruntach osób trzecich bez ich zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie będąc stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", związany granicami skargi stwierdził, że organy w niniejszej sprawie naruszyły przede wszystkim przepisy kpa dotyczące udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a to art. 10, art. 28 i art. 61 kpa. Jako strona powinien brać udział W. G.-B. jako właściciel jednej z nieruchomości zajętych pod budowę spornego obiektu. Nie był on jednak zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego ani o czynnościach postępowania, a jedynie wziął udział w oględzinach dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu [...], wraz ze swoją żoną B. G.-B.. W protokole z oględzin widnieje jego podpis z adnotacją "właściciel". Brak ustaleń, czy rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości, czy udzielił pełnomocnictwa do występowania w sprawie swojej żonie. Organy orzekające w sprawie z naruszeniem przepisów kpa nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia stron postępowania. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko tej stronie gwarantować udziału w postępowaniu, lecz jest obowiązany ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Naruszenie tego wymogu jest poważnym błędem, który według Sądu powoduje konieczność uchylenia w sprawie decyzji organów obu instancji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 ( 3 kpa. Zawarte są w tych uzasadnieniach twierdzenia sprzeczne z materiałem zebranym w toku postępowania, a także brak jest należytych wyjaśnień stanowisk organów w świetle żądań stron i zarzutów odwołania. Całkowicie błędne i gołosłowne jest twierdzenie o zapewnieniu stronom udziału we wszystkich fazach postępowania oraz zapewnieniu im gwarancji procesowych. Błędnie też przyjęto, że obiekt został oddany do użytku, skoro z decyzji Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego wynika, że wyciąg narciarski został oddany do eksploatacji w okresie zimy 1997/1998 r., a nie do użytkowania w ogóle. Nie są też ścisłe ustalenia dotyczące zakończenia budowy. Nie ma też w decyzji organu odwoławczego wyjaśnienia w kwestii stanowiska organu i podstawy prawnej w przedmiocie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych po wstrzymaniu przez NSA wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zawarcia w odwołaniu zarzutów w tej sprawie. Uzasadnienie organu drugiej instancji jest lakoniczne i w istocie powiela uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, wbrew zasadzie, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie, w jej całokształcie i wydaje decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] Spółka z o.o., reprezentowane przez adwokata J. D., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że stroną powinien być W. G.-B., 2/ naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że została uwzględniona skarga pomimo, iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki uzasadnienia decyzji jak też okoliczność, czy w postępowaniu brali udział właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogły mieć wpływu na uchylenie decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany w czasie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tą decyzją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż z żadnej normy prawa materialnego nie wynika, iż stroną postępowania o wydanie nakazu rozbiórki powinni być właściciele działek sąsiadujących z nieruchomościami, na których zlokalizowany jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, zatem zarzut Sądu pierwszej instancji dotyczący braku ustalenia i wezwania wszystkich osób, które powinny być stroną w postępowaniu należy uznać za nieuzasadnione. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podnosi się, iż nawet, jeżeli organy administracyjne nie dopuściłyby się uchybień wytkniętych przez Sąd pierwszej instancji, wynik sprawy byłby identyczny jak dotychczas. Prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną, nie ma zatem podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Inwestor nie musiał też uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wystarczało bowiem jedynie zgłoszenie zakończenia budowy. Nietrafne jest więc przyjęcie przez Sąd, iż postępowanie administracyjne było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy, a była to wyłączna podstawa uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się także, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż decydujące znaczenie w sprawie prowadzonej z wniosku o orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) ma niepodlegająca wątpliwości okoliczność, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w czasie obowiązywania tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 28 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że stroną w postępowaniu powinien być W. G.-B., zaś brak jego udziału usprawiedliwia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na niedostrzeżenie przez Sąd, iż realizacja obiektu w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę i na jego podstawie nie stanowi samowoli budowlanej, która jest warunkiem zastosowania tego przepisu. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest w spełni usprawiedliwiony, bowiem w orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że do zastosowania tego przepisu konieczne jest stwierdzenie, że obiekt powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która wprawdzie została następnie uchylona przez sąd administracyjny, jednakże nie zmienia to faktu, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej. Tym samym wniosek o orzeczenie rozbiórki na podstawie tego przepisu nie mógł być załatwiony pozytywnie. Usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę powoduje zaistnienie sytuacji, iż obiekt budowlany wybudowany legalnie, zostaje pozbawiony legalnego bytu, co wymaga ponownego orzeczenia organu nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu stosownego postępowania, jednakże na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nie wyklucza on orzeczenia o rozbiórce /ust. 1 pkt 1/, jednakże po uprzednim wykluczeniu możliwości doprowadzenia do jego legalizacji. Kwestia braku udziału w postępowaniu W. G.-B. w tej sytuacji nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji nie powinien więc czynić z niej podstawowej okoliczności uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wskazanych wyżej należy uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec uwzględnienia skargi pomimo, iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte taką wadą, która powodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.