IV SA/Wa 1508/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r.; II. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz L. O. kwotę 287 (dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 K.p.a., swoje postanowienie z dnia [..] kwietnia 2005 r. w sprawie zwrotu, w myśl art. 66 ust. 3 K.p.a., wniosku L. O. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za szkodę powstałą w związku z decyzjami nacjonalizacyjnymi dotyczącymi przedsiębiorstwa Młyn Wodno - Turbinowy w S., których nieważność stwierdzono decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż od wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), co nastąpiło z dniem 1 września 2004 r., utracił moc art. 160 K.p.a. Tryb dochodzenia roszczeń na podstawie wskazanego przepisu dotyczy wyłącznie zdarzeń i stanów formalnych, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy. W ocenie Ministra sytuacja taka nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej K.c.. W takim przypadku w sprawie znajdzie zastosowanie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego a roszczenie może być, zgodnie z § 2 tego artykułu, dochodzone przed sądem powszechnym. W skardze L. O. zarzucił, iż sprawa skompensowania szkód za niezgodne z prawem działania Państwa toczy się od kilku lat i nic nie stało na przeszkodzie aby była ona załatwiona przed dniem 1 września 2004 r. Powołał także przepisy konstytucyjne w zakresie ochrony prawa własności oraz podniósł fakt podpisania przez Polskę Dodatkowego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniósł aby o zadośćuczynieniu wyrządzonej szkody postanowił bezpośrednio Minister Przemysłu i Pracy. W piśmie procesowym (k. 16) Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sadowego, których wysokość uściślił na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie, decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji została podjęta w dniu [...] stycznia 2005 r. Trafnie więc organ orzekający uznał, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 160 K.p.a. gdyż został on uchylony ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 1 września 2004 r. (art. 2 wz. z art. 6 ustawy). Nie znajdzie on zastosowania także w myśl art. 5 tej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy, gdyż w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, aby zdarzenie i stan prawny stanowiące podstawę wstąpienia z roszczeniem nastąpiło przed dniem wejścia w życie noweli tj. przed dniem 1 września 2004 r. W rozpatrywanej sprawie stan prawny, z którego wynika powstanie roszczenia, stanowi skutek wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż stan ten zaistniał po wejściu w życie wskazanej noweli K.c.. Powyższe okoliczności potwierdzają trafność stanowiska organu orzekającego w sprawie, iż brak jest podstaw do załatwienia sprawy odszkodowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Konstatacja ta doprowadziła jednak organ administracji do mylnego przekonania, iż podanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania może zostać zwrócone, w myśl art. 66 § 3 K.p.a. W świetle powyższej regulacji podanie podlega zwrotowi gdy spełnione są dwie przesłanki: organ musi być niewłaściwy do załatwienia sprawy oraz równocześnie brak jest możliwości ustalenia organu właściwego albo właściwy w sprawie jest sąd. O ile w związku z brakiem kompetencji do orzekania w przedmiocie odszkodowania w drodze wydania decyzji administracyjnej Minister, do którego skierowano wniosek o odszkodowanie mógł się uznać za niewłaściwy, w rozumieniu K.p.a. który reguluje generalnie kwestie związane z postępowaniami przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.) to jednocześnie nie przesądza to kwestii, czy jest on podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w myśl art. 417 ust. 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika zasada odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej. Organ administracji nie może bowiem w rozpatrywanym przypadku rozstrzygać o odszkodowaniu w sposób władczy (sfera tzw. imperium). Jednak, w polskim systemie prawnym, ten sam organ o ile równocześnie reprezentuje Skarb Państwa, może generalnie występować, jako równoprawny podmiot, w ramach łączących go z innymi jednostkami stosunków cywilnoprawnych. Mogą one wynikać np. z faktu zawarcia umowy czy być następstwem obowiązku kompensowanie szkód wyrządzonych z tytułu odpowiedzialności w związku z nie wykonaniem zobowiązań czy z tytułu czynów niedozwolonych (sfera dominium). Przede wszystkim więc nie została spełniona druga, ze wskazanych w art. 66 § 3 K.p.a. przesłanek uprawniających do zwrotu podania. Nie można bowiem uznać, iż na obecnym etapie właściwym do załatwienia sprawy jest sąd ani nie da się ustalić kto jest właściwy do załatwienia sprawy odszkodowania, o które wnosił Skarżący. Jego wniosek z dnia 31 marca 2005 r. nie jest wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania lecz jedyne żądaniem jego wypłaty w określonej kwocie wynikającej z załączonej wyceny. Organ mylnie przyjął w tej sytuacji, iż właściwym do załatwienia tej sprawy jest sąd. W polskim systemie prawnym generalnie rolą sądów w sprawach cywilnych jest rozstrzyganie spraw spornych pomiędzy stronami. Brak jest jednocześnie regulacji szczególnej, która dopuszczałaby możliwość wypłaty należnego odszkodowanie na podstawie przepisów K.c. wyłącznie na podstawie odnośnego wyroku sądu powszechnego. Skutki takie nie wynikają w szczególności z przywołanego w zaskarżonym postanowieniu art. 4171 ust. 2 K.c., który określa wyłącznie jedną z materialnoprawnych przesłanek wymaganych dla dochodzenia roszczeń z tytułu wydania prawomocnej decyzji. Podmiot stosunku cywilnoprawnego, jakim jest w kontekście regulacji K.c., Skarb Państwa uznając roszczenie za uzasadnione może je zaspokoić. Jedynie w przypadku nie uznania roszczenia przez obowiązanego konieczne jest jego dochodzenie na drodze sądowej. Wyłączne dochodzenie na drodze sądowej dotyczy wyłącznie roszczeń względem Skarbu Państwa związanych z niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, gdyż z samego K.c. wynika, iż niezgodność z prawem nie wydania aktu musi być stwierdzona przez sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (art. 4171 § 4). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, trzeba stwierdzić, iż organ administracji, do którego skierowano roszczenie o wypłatę odszkodowania za szkody wyrządzone przez Skarb Państwa powinien ustalić, czy jest on uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie tych roszczeń. W przypadku uznania się właściwym do zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych organ powinien wypłacić odszkodowanie lub poinformować o odmowie uznania roszczenia w całości lub części. Przestrzeganie wskazanych zasad sprzyja równocześnie ograniczeniu dodatkowych kosztów Skarbu Państwa, jakie wiązałyby się z dochodzeniem przed sądami powszechnymi roszczeń w wysokości nie kwestionowanej przez organy reprezentujące Skarb Państwa w sprawach o wypłatę odszkodowania za wykonywanie władzy publicznej z naruszeniem prawa. Wskazana wyżej możliwość dochodzenia roszczeń wynikających z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej z pominięciem drogi sądowej, nie wyklucza możliwości wystąpienia z odnośnym roszczeniem bezpośrednio do sądu powszechnego. W tym przypadku bowiem procedura cywilna nie wyłącza takiej możliwości, jak to ma miejsce np. w sprawach gospodarczych, gdzie warunkiem wystąpienia z pozwem jest uprzednie wezwanie do dobrowolnego spełnienia wezwania (art. 47912 § 2 K.p.c.). Natomiast nietrafny jest zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem norm konstytucyjnych oraz zobowiązań międzynarodowych Polski w zakresie ochrony prawa własności. Organ administracji wskazując, iż brak jest podstaw do orzekania w trybie decyzji administracyjnej o należnym odszkodowaniu, nie kwestionował bowiem generalnie uprawnienia Skarżącego do jego uzyskania. Wskazał wyłącznie odmienną drogę dochodzenia roszczeń z tego tytułu. Jednak, w rozpoznawanej sprawie, organ administracji, zamiast odnieść się do zgłaszanego roszczenia w zakresie oceny swojej właściwości do wypłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa, a ewentualnie następnie jego uwzględnienia w całości lub części, uznał się za niewłaściwy w sprawie, z naruszeniem art. 66 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy droga sądowa dla załatwienia sprawy (nie będącej sprawa administracyjna w rozumieniu K.p.a.) nie jest wymagana. O ile Minister nie był właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie należnego odszkodowania nie można także przyjąć, iż niemożliwe było ustalenie organu kompetentnego w tej kwestii. W sprawie nastąpiło więc naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż powadziło do zwrotu podania i przedwczesnego skierowaniu sprawy na drogę sądową bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, co do możliwości wypłaty żądanego odszkodowania. Stwierdzenie przez Sąd uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy musi prowadzić do uchylenia wadliwego postanowienia w sprawie zwrotu podania jak i postanowienia utrzymującego to orzeczenie w mocy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zapadły wyrok ma ten skutek iż Minister Gospodarki rozważy wniosek o wypłatę odszkodowania a następnie poinformuje o swoim stanowisku w tym przedmiocie Skarżącego.