II OSK 251/05

Sygn.akt II OSK 251 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr), Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z.o.o w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 480/04 w sprawie ze skargi C. Sp.z.o.o w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki z.o.o "C." kwotę 569,60 zł (pięćset sześćdziesiąt dziewięć 60/100), tytułem kosztów postępowania kasacyjnego w tym kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście 60/100) wynagrodzenia adwokata Decyzją z dnia 6 lipca 2001 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez "C." sp. z o.o. w [...] inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym we wsi [...], na części działki oznaczonej numerem 79/21. Decyzja ta nie została zaskarżona i uprawomocniła się w dniu 15 listopada 2002 r. Właściciele nieruchomości położonej w sąsiedztwie przedmiotowej działki małżonkowie B. i G. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji podnosząc, iż została ona podjęta bez ich udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że wynik tego postępowania ma wpływ na ich uzasadniony interes prawny jako właścicieli nieruchomości, na której zamierzają założyć dom spokojnej starości. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 lipca 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach tej decyzji wskazano, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr 79/21 nastąpiło w sposób sprzeczny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą Nr VI/35/90 Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 1990 r. określił, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na terenie jednostki planistycznej o symbolu 1RPZ określonej w części opisowej planu jako "zakład rolny podlegający przedsiębiorstwu PGR w [...]. Plan nie przewiduje powiększenia obecnej powierzchni zakładu z przeznaczeniem na obiekty inwentarsko-gospodarcze". W ocenie SKO Wójt Gminy [...] ustalając warunki zabudowy dla stacji telefonii komórkowej na gruncie przeznaczonym na działalność związaną z produkcją rolną rażąco naruszył przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "C." wniosła o ponowne rozpoznanie tej sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych oraz art. 43 i 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] podzielając jej ustalenia i oceny prawne. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] "C." w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8, 106, 107 i 156 § 1 pkt 7 k.p.a. a także obrazę przepisów art. 43 i 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że planowana przez nią inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprawia zagospodarowanie całego terenu objętego planem w sposób zapewniający łatwą komunikację a także stanowi wykonanie ustawowego obowiązku pokrycia usługami telefonii komórkowej całego kraju. Zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż skoro plan zakazywał zabudowy inwentarsko-gospodarczej, to nie można było na jego podstawie zakazać innego rodzaju inwestycji budowlanej. W związku z tym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty ze skargi i stwierdził, iż SKO w sposób nie budzący wątpliwości wykazało na czym polega sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania terenu na którym znajduje się nieruchomość objęta tą decyzją. Z planu tego wynika, że działka ta położona jest na obszarze, który funkcjonalnie jest związany z produkcją rolną. Budowy stacji telefonii komórkowej nie da pogodzić się z tą funkcją terenu, a zatem zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej sprowadzającego się do stwierdzenia, że skoro plan zakazywał jedynie określonej zabudowy i nie wykluczał możliwości realizacji innych inwestycji budowlanych, to budowa stacji telefonii komórkowej jest zgodna z zapisem tego planu. Nie uznał też za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów dotyczących postępowania. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną "C.". W skardze tej zarzucono naruszenie przepisów art. 140 k.c., art. 43 i 46a ustawy z 17 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 39 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego a także ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr VI/35/90 Rady Gminy z 18 grudnia 1990 r. (publ. w Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1991 r. Nr 5, poz. 31). Uzasadniając te zarzuty skarżąca podała, iż z zapisów planu wcale nie wynika zakaz budowy stacji telefonii komórkowej. Przy interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę wolę organu uchwalającego ten plan, cel dla którego został sporządzony oraz zaistniałe zmiany społeczno-gospodarcze po jego uchwaleniu, to jest likwidację Państwowych Gospodarstw Rolnych. Względy racjonalne i celowościowe wskazują na to, iż rozwój telefonii komórkowej, służący całej lokalnej społeczności, nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu oznaczonym w badanym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakazanie – zdaniem skarżącej – takich inwestycji w oparciu o ustalenia tego planu naruszy prawo własności przysługujące dysponentom powyższego obszaru poprzez zawężenie możliwości rozwoju istniejącego tam zakładu rolnego. Z tych względów skarga kasacyjna wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zapadła na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym po stwierdzeniu, iż decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca w dniu 6 lipca 2001 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została wydana więc w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy ona prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...], a więc jest wyjątkiem od wskazanej w przepisie art. 16 k.p.a. zasady trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych. Podstawę do stwierdzenia nieważności tej prawomocnej decyzji może więc być tylko ustalenie, że została ona wydana ze szczególnym, kwalifikowanym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważność. Przyczyną takiej nieważności może być więc tylko oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu a decyzją ustalającą dla tego terenu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sprzeczność w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu w stosunku do nieruchomości objętej decyzją Wójta Gminy [...] z 6 lipca 2001 r. nie została wykazana. Celem uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego jest, między innymi, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (por. art. 2 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego w 1990 r. dla gruntu położonego we wsi [...], oznaczonego symbolem 1RPZ, w rzeczywistości nie określają ani przeznaczenia, ani zasad zagospodarowania tego gruntu, tylko opisują istniejący stan. Stan ten jest, jak trafnie podniósł skarżący, od lat już nieaktualny – wobec likwidacji PGR-ów. Wynika z niego jednak niewątpliwie, iż teren objęty kwestionowaną decyzją jest zabudowany budynkami zakładu rolnego, w tym obiektami inwentarsko-gospodarczymi. Nie można odmówić racji skarżącej, że rozwój techniki pociąga za sobą rozwój i zmiany w infrastrukturze technicznej służącej również nowym formom komunikacji społecznej. Taką nową formą jest rozwój telefonii komórkowej, uzupełniającej wcześniej istniejącą tradycyjną sieć telefoniczną. Te nowe formy komunikowania się służą zarówno całej miejscowej społeczności jak i również mogą służyć aktualnym właścicielom zakładu rolnego istniejącego już na przedmiotowej nieruchomości. Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, iż omawiany plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał na spornym terenie lokowania urządzeń służących tej, nowej formie telekomunikacji, podobnie jak nie zabrania lokowania tam innych urządzeń służących doprowadzeniu energii, telefonii stacjonarnej, czy sieci komputerowej. Z urządzeń tych mogą korzystać wszyscy mieszkańcy i z tego powodu nie można dostrzec sprzeczności pomiędzy istniejącą obecnie formą zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości a zakwestionowaną decyzją. Zapisy w omawianej części planu nie są bowiem na tyle oczywiste by dostrzec taką sprzeczność prowadzącą do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji, która wywołała już poważne skutki społeczno-gospodarcze. Należy więc uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 43, i 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. – przez ich niewłaściwe zastosowanie – są uzasadnione. Należy przy tym zauważyć, iż zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji analizą swoją objęły tylko fragment miejscowego planu dotyczący przedmiotowej nieruchomości, bez analizy całości tego aktu, w szczególności jego opisowej części. Uzupełnienie tego uchybienia powinno nastąpić przy ponownym rozpoznaniu sprawy w celu ustalenia czy z całości planu, w tym z pełnego jego opisu, nie wynikają zakazy świadczące o sprzeczności przedmiotowej decyzji z tym planem. Dlatego na mocy art. 185 oraz art. 203 pkt 1 i 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.