VII SA/Wa 678/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. G. oraz M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zjazdu z drogi zbiorczej leżącej w pasie drogi krajowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, po rozpatrzeniu wniosku L. i W. L. z dnia [...].01.2003 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie zjazdu z drogi zbiorczej leżącej w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskujący złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie, wraz z kserokopiami zawiadomień skierowanych do organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane w wyjaśnieniem, że mimo upływu terminu 14-dniowego organy te nie zajęły stanowiska, nie zgłosiły uwagi, ani sprzeciwu. Nadto dokonano oględzin przedmiotowego zjazdu, w czasie których stwierdzono, że zjazd został wykonany zgodnie z projektem wykonanym w lipcu 2002 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. S., P. G., E. G. i S. G., zarzucając organowi naruszenie przy jej wydaniu art. 7, 77 i 64 § 2 kpa oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem odwołujących się organ wezwał wnioskujących do usunięcia braków wniosku, wyznaczając im termin 1 miesiąca, a więc w sposób sprzeczny z art. 64 § 2 kpa nie ustalił też, czy wykonany zjazd jest zjazdem publicznym w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia i nie podjął postępowania w zakresie wymogów z § 113 pkt 3, 7 i 9 powołanego rozporządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie zjazdu inwestorzy dołączyli dokumenty enumeratywnie wymienione w art. 58 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 w/w ustawy. Nadto przed wydaniem decyzji organ I instancji stwierdził na miejscu budowy okoliczności określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. G. i M. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że organ nie ustalił, czy przedmiotowy zjazd ma charakter zjazdu publicznego, a jeśli tak to, czy spełnia on wymogi z art. 113 pkt 3, 7 i 9 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto zarzucili, iż organ stwierdzając, że zjazd jest zgodny z projektem, nie ustalił, czy projekt został właściwie sporządzony i czy wykonany zjazd jest zgodny z przepisami prawa budowlanego i przepisami szczególnymi oraz iż w trakcie postępowania organ naruszył przepis art. 64 § 2 kpa, a naruszenie to miało wpływ na treść orzeczeń. Skarżący zarzucili również organowi, iż nie odniósł się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przysługujących mu uprawnień, określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zjazdu z drogi zbiorczej leżącej w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w [...]. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczyło pozwolenia na użytkowanie zjazdu z drogi zbiorczej w pasie drogi krajowej i prowadzone było w pierwszej instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma określenie pojęcia "zjazdu". Definicja zjazdu została wprowadzona w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) obowiązującej od dnia 9 grudnia 2003 r. i określiła "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji tej wynika więc, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie jest miejscem dostępu do drogi publicznej. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w w/w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Ma to znaczenie przy ustalaniu organu administracji właściwego do rozpoznawania spraw w pierwszej instancji. Właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji określona została w art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odesłanie do art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy, tj. przepisu określającego kompetencje wojewody do działania w pierwszej instancji jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do tej kompetencji należą więc m.in. sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego. Uwzględniając podaną wyżej definicję zjazdu należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, tj. od dnia 9 grudnia 2003 r. organem nadzoru budowlanego właściwym do rozpoznania w pierwszej instancji sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zjazdu jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscu podnieść, iż kwestią właściwości organów w sprawach dotyczących zjazdów z dróg publicznych zajmował się (rozstrzygając spór kompetencyjny) Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2004 r. OW 148/04 (ONSA i NSA 2005/5/90). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 kpa), a przypadki legalnego wykraczania poza właściwości są ściśle określone w kpa (np. art. 23, art. 100 § 2). Wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jako organu I instancji) i decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.