II SA/Bk 506/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta B. i wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na przepisy art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 3 i 28 kpa, po rozpoznaniu wniosku Polskiego Konsorcjum Budowlanego "I." S.A. o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego wolnostojącego przy skrzyżowaniu ulic Ś. i A. w B. wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym (znak: [...]) – Prezydenta B., wobec stwierdzenia, że stroną w tej sprawie jest gmina miejska B., której przedstawicielem ustawowym jest Prezydent Miasta, co czyni go – jako pracownika organu – wyłączonym od udziału w tym postępowaniu, a tym samym powoduje, że organ właściwy w sprawie traci zdolność do jej załatwienia orzekł o: - stwierdzeniu zaistnienia okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta B., - wyznaczeniu do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. Kolegium stwierdziło w postanowieniu, że jest ono ostateczne i nie podlega zaskarżeniu ani środkami odwoławczymi, ani skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Kolegium wydało w sytuacji, gdy wcześniejszą decyzją z [...].11.2004r. w trybie odwoławczym po rozpatrzeniu odwołań inwestorów (Polskiego Konsorcjum Budowlanego "I." S.A. i "A.-Z" - Spółki z o.o.) od decyzji Prezydenta B. z [...] września 2004r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji., orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi B., jako organowi I instancji. Wniosek inwestora – Polskiego Konsorcjum Budowlanego "I." S.A. w Z. o wyłączenie od udziału w postępowaniu Prezydenta B. został złożony w piśmie uzupełniającym odwołanie tegoż inwestora od decyzji pierwszoinstancyjnej, nadanym [...].12.2004r. W dniu [...] marca 2005r. Prokurator Okręgowy w B. złożył w SKO w B. wniosek o usunięcie naruszenia prawa, opisanym wyżej postanowieniem, powołując się na art. 182 kpa oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucając Kolegium naruszenie przepisów art. 6, 15, 19, 26 § 2 i 3 oraz 65 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pismem z [...] kwietnia 2005r. udzieliło prokuratorowi odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśniając powody, dla których podjęło postanowienie z [...] grudnia 2004r. oraz zwracając uwagę za niezaskarżalność postanowienia, zaś Prokurator Okręgowy w B. złożył w dniu [...] kwietnia 2005r. do sądu administracyjnego niniejszą skargę na postanowienie SKO w B. z [...] grudnia 2004r., traktując je jako czynność organu z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zostały sprecyzowane zarzuty naruszenia prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) poprzez uznanie, że ustanowiona w tych przepisach właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi podstawę do rozstrzygnięcia wniosku strony o wyłączenie organu niższego stopnia od załatwienia sprawy, a złożonego po wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. art. 65 § 1 oraz art. 15 i 19 kpa wobec zaniechania przekazania zaskarżalnym postanowieniem, według właściwości do rozpoznania organowi I instancji, wniosku strony dotyczącego kwestii wynikającej z toku postępowania (zagadnienia wstępnego); 3. art. 26 § 2 pkt 1 i § 3 kpa poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do odrębnego, poza tokiem instancji rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegium odwoławcze o stwierdzeniu okoliczności powodujących wyłączenie organu I instancji od załatwienia sprawy mimo, iż powołane przepisy wskazują jedynie właściwość organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy w takich warunkach i uprawniają do wyznaczenia innego organu do jej załatwienia; 4. art. 28 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 kpa i art.60 § 1 ustawy z dnia 17 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez przyznanie legitymacji procesowej stronie Gminie B. w sprawie, w której ustawodawca wyznaczył jej organowi wykonawczemu rolę organu administracji publicznej, wyłączając w ten sposób możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, a na wypadek uznania przez sąd dopuszczalności skargi – o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Skuteczność wniesienia skargi, a w konsekwencji skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zależy od dopuszczalności skargi. Przesłanki dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej to zespół wymagań, które muszą być spełnione, by zaskarżenie wywołało skutek w postaci dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne. Zaskarżalne do sądu administracyjnego formy działania administracji publicznej wymienia zaś przepis art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Jest to jeden z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania saowoadministracyjnego. Przepis ten stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 w/w ustawy, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. rozstrzygnięciem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy. Z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu mogą podlegać tylko takie, na które służy zażalenie, albo które kończą postępowanie bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Do takich postanowień nie należy postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia danej sprawy innego podległego mu organu. Przepisy rozdziału piątego, działu I-go kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z wyłączeniem bądź pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia danej sprawy, nie przewidują możliwości skarżenia zażaleniem takiego postanowienia, a ponieważ dopuszczalności zażalenia w postępowaniu regulowanym kodeksem postępowania administracyjnego, nie można domniemywać (zgodnie z art. 141 § 1 kpa przysługuje ono tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi), przyjąć należy, że od postanowienia związanego z wyłączeniem pracownika bądź organu, nie służy zażalenie. Postanowienie takie też ani nie kończy postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga tej sprawy co do jej istoty. W doktrynie do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty zalicza się postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę, wydawane w oparciu o art. 106 kpa, czy postanowienia zatwierdzające ugodę, o których mowa w art. 119 kpa (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata i M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, str. 21). Postanowieniami kończącymi postępowanie administracyjne są zaś: postanowienie o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), czy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 kpa). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, postanowienia kwestionowanego skargą nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Do rozstrzygnięć objętych tymże przepisem można bowiem zaliczyć tylko takie akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (vide: treść art. 3 § 2 pkt 4). Kwestionowane rozstrzygnięcie przybrało zaś formę postanowienia. Już z tych chociażby przyczyn nie może być uznane za inny niż decyzja lub postanowienie akt organu administracji publicznej. Niezależnie od tego dostrzec należy, że rozstrzygnięcia opisane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiałyby dotyczyć wprost wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków strony, a w tym przypadku kwestionowane rozstrzygnięcie jednoznacznie odnosi się do sytuacji organu, a nie strony (sytuacji strony dotyczy pośrednio). Zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia będzie mogła być skontrolowana przez sąd administracyjny wyłącznie na etapie kontroli ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w której stwierdzono istnienie podstaw do wyłączenia organu oraz wyznaczono do jej rozpatrzenia inny organ. Dostrzegając niedopuszczalność skargi, Sąd odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).