II SA/Wr 2366/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: aplik. prok. Katarzyna Książek-Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzje nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi C. S. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] - utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...]o udzieleniu R. C. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu na samochód osobowy Nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K. O. [...] we W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie zawiadomienia współwłaścicielki nieruchomości przy ulicy K. O. [...] we W. o wykonaniu rozbudowy garażu w budynku mieszkalnym i prowadzeniu w nim warsztatu mechanicznego podjął czynności wyjaśniające. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, że w roku [...] R. C., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonał modernizację istniejącego garażu w budynku przy ulicy O. [...] we W.. Protokolarnie potwierdzono również fakt zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu usytuowanego w przyziemiu budynku mieszkalnego, wolnostojącego na posesji j.w. na warsztat mechaniczny służący naprawie, regulacji i diagnostyce gaźników samochodowych. Jak również ustalono, iż R. C. dokonał zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania garażu bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Inwestor zobowiązał się jednakże wstrzymać użytkowanie do czasu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zakończone przekazaniem do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego dwóch egzemplarzy dokumentacji powykonawczej. W trakcie kontroli na miejscu inwestycji w dniu [...]r. stwierdzono, że wykonana rozbudowa garażu nie spełnia wymagań warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przedłożona dokumentacja powykonawcza jest niezgodna ze stanem faktycznym. W związku z powyższym przekazano ponownie sprawę do PINB celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Samowolna zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego garażu była objęta oddzielnym postępowaniem administracyjnym. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego R. C. zlikwidował warsztat naprawy gaźników znajdujący się w garażu mieszczącym się w budynku przy ulicy O. [...] we W. i w dniu [...] r. przedłożył w PINB dla miasta W. dokumentację powykonawczą zrealizowanej modernizacji istniejącego garażu, wykonując obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia [...]r. Inwestor został również pouczony o obowiązku wystąpienia do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia [...]roku PINB ponownie przekazał sprawę do Wydziału Architektury i Budownictwa. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie o przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej rozbudowanego obiektu. Inwestor wykonał nałożony obowiązek. Powołując się na wnioski inż. A. S. oraz po zbadaniu merytorycznym zawartości dokumentacji powykonawczej, stwierdzono, że jest ona zgodna z normami i przepisami sztuki budowlanej. Dokumentacja została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Również Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia [...]r. poinformował inwestora, że do zakresu wykonanych prac polegających na powiększeniu garażu nie wnosi uwag. W czasie kontroli w dniu [...]r. stwierdzono zgodność przedłożonej dokumentacji powykonawczej ze stanem faktycznym i uporządkowanie terenu budowy. Stwierdzono, że pomieszczenie użytkowane jest jako garaż samochodu osobowego. Wobec powyższego wydano w dniu [...]r. decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu na samochód osobowy Nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy K. O[...][...] we W.. Odwołanie od tej decyzji wniosła C. S., żądając nakazania rozbiórki garażu objętego przedmiotowym pozwoleniem na użytkowanie. Skarżąca zarzuciła naruszenie norm prawa budowlanego w zakresie właściwego stanu technicznego, który powoduje zagrożenie bezpieczeństwa zarówno mienia, jak i zdrowia współwłaścicieli nieruchomości oraz brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy garażu przy ulicy K. O. [...] we W.. W toku postępowania ustalono, że na wykonanie powyższej rozbudowy inwestor nie posiadał wymaganych prawem budowlanym pozwoleń. Czas wykonania robót budowlanych ustalono na rok [...]. W związku z powyższym podjęta została procedura doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na inwestora nałożony został obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanej rozbudowy. W trakcie kontroli na miejscu inwestycji w dniu [...] roku stwierdzono, że wykonana rozbudowa garażu nie spełnia wymagań warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przedłożona dokumentacja powykonawcza jest niezgodna ze stanem faktycznym. W następstwie przeprowadzonego postępowania R. C. w dniu [...] r. przedłożył w PINB dla miasta W. dokumentację powykonawczą zrealizowanej modernizacji istniejącego garażu, wykonując obowiązek nałożony decyzją nr [...]z dnia [...]r. Inwestor został również pouczony o obowiązku wystąpienia do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia [...]roku PINB ponownie przekazał sprawę do Wydziału Architektury i Budownictwa. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie o przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej rozbudowanego obiektu. Inwestor wykonał nałożony obowiązek. Organ udzielający pozwolenia na użytkowanie po sprawdzeniu merytorycznej zawartości dokumentów dołączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzeniu kontroli obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania stwierdził zgodność przedłożonej dokumentacji powykonawczej ze stanem faktycznym i uporządkowanie terenu budowy. Wobec powyższych ustaleń brak było przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zgodzić się trzeba z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r. (IV S.A. 927/91) zgodnie z którym "organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo dysponowania nieruchomością. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośrednio wpływu na ustalenie tych spraw. Ponadto przyznać należy słuszność tezie, którą wyraził NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r, (sygn. IV SA 90/97), iż "kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Podkreślić zatem należy, iż prawo budowlane tylko w jednym przypadku uzależnia wydanie pozytywnej dla inwestora prawem dysponowania nieruchomością - dotyczy to wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe tezy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią jednocześnie wyjaśnienia zarzutów stawianych w odwołaniu, a dotyczących braku prawa do dysponowania nieruchomością prze inwestora przedmiotowej rozbudowy garażu. Ponieważ inwestor przedłożył: inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót zgodną z normami i przepisami sztuki budowlanej, uzyskał pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych oraz konserwatora zbytków, uzupełnił wniosek zgodnie z postanowieniem o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a zatem wykonał wszystkie nałożone w toku postępowania obowiązki, brak zatem przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa. Pomimo dość skomplikowanego charakteru sprawy pewne fakty i zdarzenia o niewątpliwej doniosłości prawnej zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość. Z tego też względu zaskarżona decyzja jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Stanowisko takie organ odwoławczy przyjął wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy orzekł jak wyżej. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniosła C. S.. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając naruszanie własności współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się rzeczony garaż. Ponadto wskazała na zły stan techniczny spornej inwestycji zagrażający całemu budynkowi. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu, stwierdziła, że w spornym obiekcie nadal jest prowadzona naprawa samochodów. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz. 1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej, instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie" sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotną kwestią w niniejszej sprawie było rozważenie, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa – Prawo budowlane z 1994r. jak to przyjął organ, czy też wobec faktu że sporna rozbudowa garażu została zrealizowana w 1987r. bez pozwolenia na budowę tj. przed wejściem w życie tej ustawy, należało postępowanie przeprowadzić z zachowaniem przepisów ustawy obowiązującej w okresie tej rozbudowy, czyli ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 tejże ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem, tj. dniem 1 stycznia 1995r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414/, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974r., przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. /por. wyrok NSA z 31 października 1996r. sygn. akt SA/Kr 2859/95. OSP 1997/12/224/. W niniejszej sprawie organy nie tylko nie rozważyły tej kwestii stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., lecz pominęły, tym samym nie rozważały, czy w sprawie nie ma miejsca samowola budowlana. Skoro niewątpliwe jest w sprawie, że sporna rozbudowa garażu nastąpiła w 1987r. bez posiadania wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, gdy zaś rozbudowa ta, jak określono to w "Dokumentacji Powykonawczej", to przybudówka o wymiarach 1,8m x 2,5 m, to należało rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowanie przepis art.37 Prawa budowlanego z 1974r. Powołać się w tym miejscu należy na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996r. OPS 3/96/ONSA Nr 1 z 1997r., poz. 2/, gdzie przyjęto, iż odesłanie w art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r. Niezależnie od powyższych uchybień, wskazać należy, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...]r., Nr [...]o udzieleniu R. C. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu na samochód osobowy Nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K. O. [...] we W., rozstrzygnięcie swe oparł na przepisie art.59 ust.1 w związku z art.55 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie zaś z w/w art.55 ust.2 pkt.1 /w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania powyższej decyzji/ – uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art.49 ust.1, w myśl którego to przepisu, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych ustaleń wynikałoby, że organ pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie ma miejsce samowola budowlana w rozumieniu w/w art.48 Prawa budowlanego, gdy zaś przyjęte zostało, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do obiektów bądź ich części, wybudowanych po 1 stycznia 1995r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 1 lipca 1994r. Prawo budowlane /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004r., sygn.akt IV SA 4780/02, LEX nr 148929/. Odwołać się w tym miejscu również należy do uchwały 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 1996r., OPS 3/96 /ONSA 1997/1/2/ w której przyjęto, iż art.49 nowego prawa budowlanego może być stosowany w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art.48, obowiązujący od 1 stycznia 1995r. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji i nie wskazując przepisu, z którego wynikać miałby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, podzielił zatem w tym względzie stanowisko organu pierwszej instancji. Umknęło także uwadze organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wydając opisaną wyżej decyzję z [...]r. naruszył przepis art.10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z jego treścią organy administracji przed wydaniem decyzji mają obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Odstąpienie od powyższego obowiązku możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i wymaga utrwalenia oraz podania przyczyn poprzez adnotację uczynioną w aktach sprawy /w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała ani nie mogła mieć miejsca/. Wedle utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie poglądów wypełnienie przez organ administracji obowiązku opisanego w art. 10 § 1 kpa nie polega na wyznaczeniu stronie jakiegokolwiek terminu zapoznania się z aktami lecz polega na wyznaczeniu stronie tylko takiego terminu zapoznania się z aktami postępowania, aby w rzeczywistości pozwalał on na przeczytanie akt oraz aby zawierał czas potrzebny na merytoryczne ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by skarżąca C. S. była przez organ pierwszej instancji zawiadomiona o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Uchybienie to jest o tyle istotne, ze C. S. nie brała udziału w oględzinach spornej budowy, które miały miejsce w dniu [...]r. Ustalenia te pozwalają na stwierdzenie, że skarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego prezentowana jest teza, że przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu / por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX nr 53441/. Nie bez znaczenia w sprawie była także ocena stanu technicznego spornego obiektu. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez przedstawiciela organu pierwszej instancji podczas oględzin [...]r. stwierdzono, że sporny obiekt nie spełnia wymagań warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m. innymi naruszone zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego / szklany dach garażu usytuowany pod oknem pomieszczeń mieszkalnych/. Organ pierwszej instancji wydając zaś decyzję z dnia [...]r., Nr [...]odwołał się jedynie do dokumentacji powykonawczej, podkreślając, że została ona pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ ten nie odniósł się natomiast do stwierdzonych w dniu [...]r. nieprawidłowości w spornym obiekcie, gdy nadto z akt sprawy nie wynika, by w tym obiekcie wykonane zostały prace eliminujące opisane wyżej nieprawidłowości. Uchybienie to jest o tyle istotne, że skarżąca w odwołaniu wskazywała na niewłaściwy stan techniczny spornej budowy, zagrażający bezpieczeństwu tak mienia, jak i zdrowia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. Wskazać nadto należy, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę winien mieć na względzie nie tylko wskazane wyżej uchybienia, lecz także winien zwrócić uwagę na fakt, iż właścicielem garażu jest R. K., stąd winien wyjaśnić jaki jest status prawny w niniejszej sprawie R. C.. Równie ważką kwestią jest wyjaśnienie, czy istotnie nie nastąpiła zmiana w sposobie użytkowania spornego obiektu, mając przy tym na uwadze tak twierdzenia skarżącej, stan techniczny samego obiektu oraz przepisy prawa budowlanego. H.B. 20.12.2005r.