I OSK 586/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 513/03 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu M. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 r., oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 stycznia 2003 r., (...), który działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. oraz art. 9a i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, po rozpatrzeniu odwołania Adeli i Bogusława M. od wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W.-W. decyzji (...), z dnia 17 sierpnia 1979 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 9.183 m2, z ogólnej powierzchni 12.820 m2, położonej w W. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr 18, uchylił zaskarżona decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda M. podał, że wcześniej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 18 października 1999 r., (...), utrzymał w mocy swoją decyzję z 11 grudnia 1998 r., (...) stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z 11 października 1979 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy W.-W. z 17 sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w W. przy ul. C. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2001 r., I SA 591/00, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w W. na wyżej wymienioną decyzję. W związku z tym powstała konieczność rozpoznania na nowo odwołania Adeli i Bogusława M. od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. C. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. stwierdził, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ z przeznaczeniem pod urządzenie ogrodów działkowych dla pracowników FSO. W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozpoznanie odwołania następuje według przepisów tej ustawy. Wojewoda M. podkreślił, że art. 21 ust. 2, Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne, szczegółowe rozwiązania w tym zakresie zawarte są w art. 6 i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało zatem wyjaśnić, czy przedmiotowy grunt został wywłaszczony na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1-10 cyt. ustawy. Urządzenie ogrodów działkowych dla pracowników FSO nie mieści się w żadnym z tych punktów. Skoro ustawodawca ustalił zamknięty katalog celów publicznych, wśród których obecnie nie wymieniono celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 17 sierpnia 1979 r., to postępowanie, w którym odebrano prawo własności poprzednim właścicielom, należało uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzyć. Polski Związek Działkowców w W. w skardze do Sądu administracyjnego zakwestionował stanowisko Wojewody M. zarzucając, że w obecnym postępowaniu odwoławczym nie można pominąć, że ustawa z 9.03.1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 18 poz. 117/ określała ogród działkowy jako obiekt użyteczności publicznej, a więc wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w celu urządzenia na niej ogrodu działkowego było zasadne. Teren zajęty pod ogrody działkowe został zagospodarowany zgodnie z celem określonym w decyzji. Niedopuszczalny jest zatem zwrot nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości w celu urządzenia ogrodów działkowych nie jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie można przyjąć, że pojęcie użyteczności publicznej w ówczesnej praktyce w odniesieniu do pracowniczego ogrodu działkowego interpretowane było rozszerzająco. Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda M. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 11 października 1979 r., w przeprowadzonym ponownie postępowaniu odwoławczym od decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W.-W. z dnia 17 sierpnia 1979 r. prawidłowo zastosował art. 6, art. 112 ust. 3, art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce i w konsekwencji zasadnie na mocy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tej instancji. Nadto Sąd wyjaśnił, że regulacje zawarte w przepisach nieobowiązujących już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie mogły być uwzględnione przy ocenie zgodności z prawem tej decyzji. Nie miały też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie dotyczące przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ Sąd oceniał legalność decyzji odwoławczej wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Poza tym art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 1997 r., IV SA 1649/95, uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 października 1995 r., (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 11 października 1979 r., którą utrzymano w mocy decyzję wywłaszczeniową wydaną w dniu 17 sierpnia 1979 r. przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W.-W. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zakres i cel wywłaszczenia określony w art. 7 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oznaczał, że nie każdy cel użyteczności publicznej mógł być podstawą wywłaszczenia. Pojęcie celu użyteczności publicznej, traktowane w praktyce ówczesnego państwa szeroko, nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Użyteczność publiczna to zaspokajanie zbiorowych, powszechnych, a nie indywidualnych czy nawet grupowych potrzeb społecznych. W tej sytuacji wątpliwe jest zatem, czy zaspokajanie potrzeb określonej grupy pracowniczej, załogi FSO, można uznać za realizację celu użyteczności publicznej. Nawet zakładając zasadność szerokiej interpretacji celu użyteczności publicznej, jako celu społecznie użytecznego, w którym mieści się urządzenie ogródków działkowych dla pracowników FSO, należało zauważyć, że wywłaszczenie nieruchomości na ten cel mogło nastąpić w sytuacjach wyraźnie określonych przez ówczesne prawo. Szczególnej ochronie podlegały wówczas nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego /art. 15 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r./ czego w sprawie dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ostatecznie nie wyjaśniono. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 4 czerwca 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 11 grudnia 1998 r., (...), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 11 października 1979 r., (...), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-W. z dnia 17 sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) w dniu 18 października 1999 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję własną z dnia 11 grudnia 1998 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2001 r., I SA 591/00, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców, Okręgowy Zarząd w Warszawie na powyższą decyzję, wskazując na wynikające z art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ związanie Sądu i organu administracji oceną prawną wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1997 r., IV SA 1649/95. Sąd podkreślił, że stanowisko wyrażone w tym wyroku zostało ugruntowane w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1998 r., IV SA 2077/98, wskazał na niedopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w celu urządzenia ogrodów działkowych. Pogląd ten podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., III RN 77/99, oddalającym rewizję nadzwyczajną od wymienionego wyroku. Ocena prawna wyrażona w powołanych wyrokach NSA, która dotyczy decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wiąże w rozpoznawanej sprawie, z tym jednak, że należało uwzględnić zmianę stanu prawnego wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. skargę kasacyjną złożył Polski Związek Działkowców OZM w W. reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 112 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, określone w tym przepisie i naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną interpretację, co wyraża się w tym, że stan prawny ustalony w tej sprawie błędnie uznano za nie odpowiadający stanowi przewidzianemu w przedmiotowej normie prawnej. Nadto zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./ oraz art. 145 par. 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w tym przepisie i tym samym brak podstaw do uwzględnienia skargi. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszczające wywłaszczenie nieruchomości. Poza tym w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 cyt. ustawy ustawodawca nie wymienił wprawdzie urządzania ogrodów działkowych, jednak urządzenie ogrodów działkowych zalicza się obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. W rozpoznawanej sprawie nie dokonano żadnych ustaleń w tym zakresie i nie wzięto pod uwagę faktu, że ogrody należą do obiektów służących ochronie środowiska. Sąd I instancji nie dokonał też dogłębnej analizy celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która mogła mieć wpływ na treść wyroku. Skarżący wskazał, że zarówno ustawa z dnia 9.03.1949 r. jak i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przyjęły że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Zatem wywłaszczenie nieruchomości w celu urządzenia ogrodu działkowego było zasadne i nie naruszało także przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przewidywała możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Nie wyjaśniono także, do której klasy należały grunty przeznaczone na urządzenie ogrodu. Grunty o niskiej klasie mogły być uznane za teren "odpowiedni" do realizacji ogrodów działkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył art. 6 i 112 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ właściwie wywiódł, że zgodnie z art. 233 tej ustawy rozpoznanie sprawy nastąpiło na podstawie nowego stanu prawnego i w związku tym organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie w tej instancji. Zastosowany w przedmiotowej sprawie art. 6 cyt. ustawy wśród celów publicznych nie wymienia wprost urządzania ogrodów działkowych, z tym jednak, że w pkt 10 mowa jest o innych celach publicznych określonych w odrębnych ustawach. W przepisach regulujących status prawny pracowniczych ogrodów działkowych, określono je jako obiekty użyteczności publicznej, ale nie przesądza to, że dokonane wywłaszczenie pozbawiające właściciela części nieruchomości było uzasadnione. Sąd bowiem trafnie powołał się na art. 99 przepisów wprowadzających Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 1997 r., IV SA 1649/95 wyjaśnił precyzyjnie, że wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności i zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej. Takiej też regulacji podlegało w warunkach ustrojowych w PRL. Obowiązywała w tym zakresie ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która w art. 7 przyjmowała, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów ustawy, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy było to niezbędne m.in. na cele użyteczności publicznej /art. 3 ust. 1 cyt. ustawy/. Tak określony zakres i cel wywłaszczenia oznaczał, iż nie każdy cel użyteczności publicznej mógł być podstawą wywłaszczenia. Pojęcie celu użyteczności publicznej, nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Pojęcie użyteczności publicznej obejmuje zaspokajanie potrzeb zbiorowych, powszechnych, a nie indywidualnych czy nawet grupowych. Zakładając zasadność szerokiej interpretacji celu użyteczności publicznej, jako celu społecznie użytecznego, w którym mieści się urządzenie ogródków działkowych dla pracowników FSO, należało przyjąć, że wywłaszczenie nieruchomości na ten cel mogło nastąpić w sytuacjach wyraźnie określonych przez ówczesne prawo. Należy w związku z tym uznać, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, szczególnej ochronie prawnej podlegały indywidualne, rodzinne gospodarstwa rolne /art. 15 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r./. Wykonując zalecenia zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 1997 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) w dniu 18 października 1999 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 grudnia 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1997 r., IV SA 1649/95. ocenił stanowisko tego organu jako zgodne z prawem. Tak więc zarzut naruszenia art. 6 i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390 ze zm./ należy stwierdzić, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie powołał wymienionego przepisu jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi I instancji formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów, które zastosował ten Sąd. Natomiast w kwestii podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest również bezzasadny, ponieważ Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i skoro uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem to w myśl tego przepisu obowiązany był skargę oddalić. W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.