II SA/Lu 905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor WSA Jerzy, Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr. [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] przyznającą A.P. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu ONW do 2 działek rolnych od A i B (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni 4,47 ha, położonych na terenach zakwalifikowanych jako ONW - Nizinne strefa I - zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 nr 73, poz. 657). W trakcie weryfikacji wniosku kontrola administracyjna wykazała błędy kontroli krzyżowej - na działkę ewidencyjną nr [...]wniosek złożył również inny producent rolny, w związku z powyższym zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień. W trakcie składania wyjaśnień wnioskodawca dokonał zmiany we wniosku, polegającej na wycofaniu działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że A.P. nie jest faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,5 ha (dowód: oświadczenie M. W., R. F. K., M. L.), stanowiącej działkę rolną A. W konsekwencji we wniosku znalazła się jedynie działka rolna B (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 2,97 ha, ze względu na wykluczenie z dopłat działki A. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na przepisy odpowiednio art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 4 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, a także art. 1 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 nr 10, poz.76) oraz art. 8 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 stwierdził, iż działka rolna A została wykluczona z wniosku, ponieważ nie mogła zostać uznana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR za uprawnioną do płatności z tytułu ONW. Nadto wskazując na przepisy art. 70 oraz art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), które to przepisy nakazują stosowanie art. 30 i 31 oraz 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 podniósł, że wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. W konsekwencji organ ustalił, iż w przypadku płatności z tytułu ONW powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez A.P. wynosiła 4,47 ha. Działki zweryfikowane po kontroli administracyjnej jako uprawnione do tej płatności - o łącznej powierzchni 2,97 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta rolnego (powierzchnia wszystkich działek rolnych łącznie z działką wykluczoną ze względu na wycofanie z wniosku po wezwaniu do wyjaśnień nieścisłości wykrytych w kontroli administracyjnej), a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 1,5 ha (działka rolna A), co stanowi 50,51% powierzchni uprawnionej do płatności ONW. Mając na względzie powyższe w przypadku wniosku A.P. odmówiono przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.P.. W skardze wskazał, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] o pow. 1,50 ha położonej w miejscowości J. z wujem J.L. W związku z tym, że J. L. jest człowiekiem starszym i schorowanym zostało ustalone, że grunty będzie użytkował skarżący i będzie opłacał podatki. Ze skargi wynika, że A.P. po złożeniu wniosku o dopłaty otrzymał informacje z Powiatowego Biura ARiMR, że na jego grunty wniosek o dopłaty złożył również T.K. Wówczas wskazano, aby wycofać się z tych dopłat, gdyż w przeciwnym razie zostaną wyciągnięte jakieś konsekwencje, a jak się obydwaj producenci wycofają, to skarżący będzie mógł ponownie złożyć wniosek i otrzyma dopłatę. Okazało się, że skarżący się wycofał, a T. K. i nie. Oprócz tego naliczono mu kary, a dla T. K. nie i on właśnie dostał dopłaty, a nie A.P. Skarżący poddaje również w wątpliwość zeznania świadków dotyczące użytkowania przez T. K. przedmiotowych gruntów, skoro ten nie pytał o zgodę właściciela, czyli skarżącego. W skardze wniesiono również o anulowanie nałożonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej gospodarstwo rolne stanowią wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Wnioskodawca natomiast nie wykazał, że posiadał sporne działki i że wchodziły one w skład jego gospodarstwa rolnego. Ustalono zatem, że skarżący nie posiadał i nie użytkował spornych działek w 2004 r., a zatem miał miejsce przypadek zawyżenia powierzchni gruntów. Nadto zastosowanie sankcji jest obligatoryjnym następstwem stwierdzenia w toku kontroli administracyjnej zawyżenia przez wnioskodawcę powierzchni posiadanych gruntów i wynika z przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skutkuje to zastosowaniem sankcji niezależnie od faktu, czy wnioskodawca wycofał w tym zakresie wniosek, jeśli miało to miejsce po zawiadomieniu go przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy A.P. złożył w dniu 15 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Organ administracji, w wyniku kontroli krzyżowej stwierdził w tym wniosku nieścisłości, do wyjaśnienia których został wezwany skarżący. W dniu 28 lipca 2004 r. A.P. cofnął wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności co do działki nr [...] Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia użytkownika działki nr [...] przesłuchał w charakterze świadków: R.K., M.W., M.L. oraz w charakterze strony: T.K. i A.P. W ocenie Sądu dowody te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Konsekwencją tego jest § 2 tego przepisu, w myśl którego strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że strony postępowania – w tym również skarżący – były zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych wyżej świadków. Brak takiego zawiadomienia uniemożliwia stronie skorzystanie z prawa wskazanego w przywoływanym wyżej przepisie art. 79 §2 k.p.a. Takie uchybienie proceduralne stanowi również naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 10 §1. Zgodnie z nim organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. O ile w niniejszej sprawie strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, o tyle nie zawiadamiając je o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Samo zaś zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego nie sanuje braku zawiadomienia o przeprowadzeniu konkretnego dowodu. W szczególności na tym etapie postępowania strona nie może np. zadawać pytania świadkowi, bo jego zeznania zostały już złożone, tym samym dowód został już przeprowadzony. Powyższe uchybienie proceduralne w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dodatkowo zaznaczyć wypada, iż w ocenie Sądu wątpliwości budzi postępowanie organów administracyjnych rozpatrujących niniejszą sprawę w zakresie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z dyspozycją § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności ONW może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego: 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW - lecz nie później niż do dnia poprzedzającego dzień, w którym została doręczona decyzja administracyjna w sprawie przyznania płatności ONW temu producentowi. Natomiast na podstawie § 4a tego rozporządzenia producent rolny może dokonać zmiany złożonego wniosku: 1) przed dniem, w którym Agencja poinformowała producenta rolnego o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, 2) po dniu, o którym mowa w pkt 1, jeżeli w wyniku wyjaśnień złożonych kierownikowi biura powiatowego Agencji przez producenta rolnego lub w wyniku kontroli na miejscu, kierownik biura powiatowego Agencji uznał, że producent rolny spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW - lecz nie później niż w terminie do dnia 31 maja roku, w którym złożono wniosek. Przepisy te korespondują z przepisem art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE.L. 01.327.11). Zgodnie z tymi przepisami po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu pomocy. Takie uzupełnienie lub zmiana wniosku nie jest przy tym możliwa, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości. Z powyżej powołanych przepisów wynika, że samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie blokuje uzupełnienia ani zmiany tego wniosku i nie skutkuje automatycznie sankcjami pieniężnymi (w przypadku spełnienia warunków do nałożenia tych sankcji). Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne, w tym również sankcje o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że o niedopuszczalności zmiany decyduje stwierdzenie nieprawidłowości przez organ administracji i zawiadomienie o tym producenta, nie zaś samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał w swoim wniosku zmiany poprzez wykreślenie z niego działki o nr ewid. [...]w dniu 28 lipca 2004 r. W aktach znajduje się również wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień z tej samej daty. Jednakże, jak wyżej wspomniano, samo wezwanie uruchamia postępowanie wyjaśniające, a dopiero jego wynik może stwierdzić nieprawidłowość. Przed takim stwierdzeniem producent rolny ma pełną swobodę w dokonywaniu zmian we wniosku. Tym samym w świetle powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 nie można uznać w takim przypadku, że zmiana wniosku nastąpiła po poinformowaniu rolnika o nieprawidłowościach. Odmienna interpretacja powyższego przepisu stanowi jego naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Wypada zauważyć, że sam organ odwoławczy miał wątpliwości, czy wniosek A.P. zawiera nieprawidłowości, gdyż decyzją z dnia [...]maja 2005 r. uchylił pierwszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich stwierdzając, że w aktach sprawy nie ma środków dowodowych ustalających w sposób jednoznaczny, kto jest posiadaczem spornej działki. Zaznaczył też, że zadeklarowanie działki ewidencyjnej i wycofanie jej później w trybie korekty mogło być skutkiem nieznajomości przepisów prawnych przez stronę, ale także niedopełnienia przez organ I instancji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a., tj. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Przepis ten nakłada też na organ administracji obowiązek czuwania nad tym, aby uczestnicy postępowania administracyjnego nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro tak, to uchybienia organu nie mogą powodować niekorzystnych skutków dla skarżącego. Ubocznie stwierdzić wypada, że wątpliwości Sądu budzi redakcja decyzji organu I instancji. Sentencja tej decyzji brzmi: "przyznaję Panu A.P. płatność ONW w łącznej wysokości 0.00 zł (słownie zero zł), w tym z tytułu: 1) ONW – Nizinne strefa I – 2004 (kod EFOiGR: 0[...]3, krajowa pozycja budżetowa[...]) w wysokości: 0,00 zł (słownie: zero zł), w tym środki budżetu Unii Europejskiej 0,00 zł, środki krajowe 0,00 zł.". Tak sformułowanie decyzji jest niewłaściwe i rodzi swoistą sprzeczność. Z jednej strony użycie słowa "przyznaję" sugeruje przydzielenie adresatowi decyzji jakichś praw, z drugiej zaś strony organ określa kwotę płatności na 0,00 zł. Procedura administracyjna zna pojęcie decyzji odmownej, negatywnej. Taka decyzji stanowi merytoryczne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, przy czym właściwy organ administracji odmawia w niej przyznania praw (uprawnień) wnioskowanych przez stronę postępowania. Decyzja taka musi również spełniać wymagania określone m. in. w art. 107 k.p.a., w szczególności musi zawierać uzasadnienie, z którego powinno wynikać, dlaczego organ administracji odmawia przyznania danych uprawnień adresatowi decyzji. Każdorazowo zatem, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego dojdzie do przekonania, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, a przepisy prawa wymagają i pozwalają na merytoryczne rozstrzygniecie winien wydać decyzję negatywną przy zastosowaniu poprawnej w tym przypadku sentencji takiej decyzji. W sprawie niniejszej organ I instancji, uznając iż żądanie A.P. w zakresie przyznania płatność ONW za rok 2004 r. jest niezasadne, powinien wyrazić to w sposób precyzyjny w sentencji decyzji stosując właśnie model decyzji negatywnej. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę wskazać należy, iż organ administracji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy winien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności poprawnie zastosować przepisy art. 10 i 79 §1 i §2 k.p.a., tj. m. in. zawiadomić każdorazowo strony o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów. W sprawie należy też ustalić, czy skarżący A.P. dokonał zmiany swojego wniosku o przyznanie płatności obszarowych przed zawiadomieniem go o stwierdzonych nieprawidłowościach, czy też później, co implikuje dalszy tok postępowania, a w szczególności nałożenie kar pieniężnych. Wreszcie, w sytuacji gdy organ administracji dojdzie do przekonania, że żądanie strony jest niezasadne, powinien to wyrazić poprzez zastosowanie typu decyzji negatywnej (odmownej). Mając powyższe uchybienia na uwadze należało uchylić decyzję zaskarżoną i decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 P.p.s.a.