II SA/Lu 904/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [... r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r.Nr.[...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] odmawiającą A.P. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 i nakładającą karę pieniężną (Jednolita Płatność Obszarowa i Uzupełniająca Płatność Obszarowa) w łącznej wysokości 754,97 zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do 2 działek rolnych od A i B (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni 4,47 ha. W trakcie weryfikacji wniosku kontrola administracyjna wykazała błędy kontroli krzyżowej - na działkę ewidencyjną nr [...] wniosek złożył również inny producent rolny, w związku z powyższym zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień. W trakcie składania wyjaśnień wnioskodawca dokonał zmiany we wniosku, polegającej na wycofaniu działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że A.P. nie jest faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,5 ha (dowód: oświadczenie M. W., R. F. K., M. L.), stanowiącej działkę rolną A. W konsekwencji we wniosku znalazła się jedynie działka rolna B (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 2,97 ha, ze względu na wykluczenie z dopłat działki A. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na przepisy odpowiednio: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) i art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 stwierdził, iż działka rolna A została wykluczona z wniosku, ponieważ nie mogła zostać uznana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR za uprawnioną do płatności bezpośrednich. Nadto wskazując na przepisy art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Łotwy, Litwy, Węgier, Polski, Słowenii i Słowacji, art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 241912001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, w związku z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników podniósł, że wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. W konsekwencji organ ustalił, iż w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez A.P. wynosiła 4,47 ha. Działki zweryfikowane po kontroli administracyjnej jako uprawnione do tej płatności - o łącznej powierzchni 2,97 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta rolnego, a powierzchnią określoną w wyniku kontroli administracyjnej wynosi 1,5 ha (działka rolna A), co stanowi 50,51% powierzchni określonej. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003, jeśli ustalona różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią określoną jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok. Ponadto jeśli różnica ta przekracza 50%, na rolnika zostaje także nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią określoną. Kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia (art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003). Mając na względzie powyższe w przypadku wniosku A.P. odmówiono przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożono karę w wysokości 315,80 zł; W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej: powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności uzupełniających wynosiła 4,47 ha. Działki zweryfikowane jako uprawnione do tej płatności - o łącznej powierzchni 2,97 ha. Powierzchnia zweryfikowana negatywnie w związku z dokonaną korektą we wniosku, wynosi 1,5 ha co stanowi 50,51 % powierzchni uprawnionej do płatności uzupełniających. Zgodnie, więc z art. 32 w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 - jeżeli różnica ta jest większa niż 30 %, pomoc do której rolnik byłby uprawniony stosownie do artykułu 31 ust. 2 zostanie odmówiona dla odnośnego roku kalendarzowego w ramach tych schematów pomocowych. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 % rolnik jest ponownie wykluczany z możliwości otrzymania pomocy do kwoty równej kwocie, która zostanie odmówiona na mocy pierwszego akapitu. Kwota ta jest potrącana od płatności pomocowych wypłacanych w oparciu o jakikolwiek schemat pomocowy, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w trakcie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym nastąpiło takie stwierdzenie (art. 32 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001). Uwzględniając powyższe w przypadku wniosku A.P. odmówiono przyznania płatności z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożono karę w wysokości 439,17 zł. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.P.. W skardze wskazał, iż jest współwłaścicielem działki Nr [...] o pow. 1,50 ha położonej w miejscowości J. z wujem J.L. W związku z tym, że J. L. jest człowiekiem starszym i schorowanym zostało ustalone, że grunty będzie użytkował skarżący i będzie opłacał podatki. Ze skargi wynika, że A.P. po złożeniu wniosku o dopłaty otrzymał informacje z Powiatowego Biura ARiMR, że na jego grunty wniosek o dopłaty złożyła również inna osoba – T.K.. Wówczas kazano mu wycofać się z tych dopłat, gdyż w przeciwnym razie zostaną wyciągnięte jakieś konsekwencje, a jak się obydwaj producenci wycofają, to skarżący będzie mógł ponownie złożyć wniosek i otrzyma dopłatę. Okazało się, że skarżący się wycofał, a T. K. i się nie wycofał. Oprócz tego naliczono mu kary, a dla T. K. nie i on właśnie dostał dopłaty, a nie A.P.. Skarżący poddaje również w wątpliwość zeznania świadków dotyczące użytkowania przez T. K. przedmiotowych gruntów, skoro ten nie pytał o zgodę właściciela, czyli skarżącego. W skardze wniesiono również o anulowanie nałożonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Wnioskodawca natomiast nie wykazał, że posiadał i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej sporne działki w 2004 r. i nie użytkował tych spornych działek, a zatem miał miejsce przypadek zawyżenia powierzchni gruntów. Nadto zastosowanie sankcji jest obligatoryjnym następstwem stwierdzenia w toku kontroli administracyjnej zawyżenia przez wnioskodawcę powierzchni posiadanych gruntów i wynika z przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skutkuje to zastosowaniem sankcji niezależnie od faktu, czy wnioskodawca wycofał w tym zakresie wniosek, jeśli miało to miejsce po zawiadomieniu go przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy A.P. złożył w dniu 15 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. Organ administracji, w wyniku kontroli krzyżowej stwierdził w tym wniosku nieścisłości, do wyjaśnienia których został wezwany skarżący. W dniu 28 lipca 2004 r. A.P. cofnął wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności co do działki nr [...]. Organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia użytkownika działki nr [...] przesłuchał w charakterze świadków: R.K., M.W., M.L. oraz w charakterze stron T.K. i A.P. W ocenie Sądu dowody te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Konsekwencją tego jest § 2 tego przepisu, w myśl którego strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że strony postępowania – w tym również skarżący – były zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych wyżej świadków. Brak takiego zawiadomienia uniemożliwia stronie skorzystanie z prawa wskazanego w przywoływanym wyżej przepisie art. 79 §2 k.p.a. Takie uchybienie proceduralne stanowi również naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 10 §1. Zgodnie z nim organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. O ile w niniejszej sprawie strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, o tyle nie zawiadamiając je o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Samo zaś zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego nie sanuje braku zawiadomienia o przeprowadzeniu konkretnego dowodu. W szczególności na tym etapie postępowania strona nie może np. zadawać pytania świadkowi, bo jego zeznania zostały już złożone, tym samym dowód został już przeprowadzony. Powyższe uchybienie proceduralne w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest uchylenie decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dodatkowo zaznaczyć wypada, iż w ocenie Sądu wątpliwości budzi postępowanie organów administracyjnych rozpatrujących niniejszą sprawę w zakresie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE.L. 01.327.11) po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu pomocy. Przy czym takie uzupełnienie lub zmiana wniosku nie jest możliwa, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości. Z powyżej powołanego przepisu wynika, że samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego co do poprawności wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośrednich nie blokuje uzupełnienia ani zmiany tego wniosku i nie skutkuje automatycznie sankcjami pieniężnymi. Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego właściwy organ administracji może stwierdzić nieprawidłowości i wyciągnąć z tego określone w przepisach skutki prawne, w tym również sankcje o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że o niedopuszczalności zmiany decyduje stwierdzenie nieprawidłowości przez organ administracji i zawiadomienie o tym producenta, nie zaś samo wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał w swoim wniosku zmiany poprzez wykreślenie z niego działki o nr ewid. [...] w dniu 28 lipca 2004 r. W aktach znajduje się również wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień z tej samej daty. Jednakże, jak wyżej wspomniano, samo wezwanie uruchamia postępowanie wyjaśniające, a dopiero jego wynik może stwierdzić nieprawidłowość. Przed takim stwierdzeniem producent rolny ma pełną swobodę w dokonywaniu zmian we wniosku. Tym samym w świetle art. 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 nie można uznać w takim przypadku, że zmiana wniosku nastąpiła po poinformowaniu rolnika o nieprawidłowościach. Odmienna interpretacja powyższego przepisu stanowi jego naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Wypada zauważyć, że sam organ odwoławczy miał wątpliwości, czy wniosek A.P. zawiera nieprawidłowości, gdyż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił pierwszą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]marca 2005 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich stwierdzając, że w aktach sprawy nie ma środków dowodowych ustalających w sposób jednoznaczny, kto jest posiadaczem spornej działki. Zaznaczył też, że zadeklarowanie działki ewidencyjnej i wycofanie jej później w trybie korekty mogło być skutkiem nieznajomości przepisów prawnych przez stronę, ale także niedopełnienia przez organ I instancji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a., tj. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Przepis ten nakłada też na organ administracji obowiązek czuwania nad tym, aby uczestnicy postępowania administracyjnego nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro tak, to uchybienia organu nie mogą powodować niekorzystnych skutków dla skarżącego. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę wskazać należy, iż organ administracji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy winien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności poprawnie zastosować przepisy art. 10 i 79 §1 i §2 k.p.a., tj. m. in. zawiadomić każdorazowo strony o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów. W sprawie należy też ustalić, czy skarżący A.P. dokonał zmiany swojego wniosku o przyznanie płatności obszarowych przed zawiadomieniem go o stwierdzonych nieprawidłowościach, czy też później, co implikuje dalszy tok postępowania, a w szczególności nałożenie kar pieniężnych. Mając powyższe uchybienia na uwadze należało uchylić decyzję zaskarżoną i decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 P.p.s.a.