I SA/Wa 641/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 641/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że K. T. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wójt Gminy W. odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzję uzasadniono tym, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami rodziny, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Od powyższej decyzji K. T. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że najemcą mieszkania, w którym przebywa jest jego konkubina. Następnie wyjaśnił, iż nie wszystkie składniki majątkowe wymienione we wniosku należą do niego, a zalesiona działka o pow. [...] ha, której jest właścicielem nie przynosi żadnego zysku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po przeanalizowaniu akt sprawy wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406), dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4. innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5. osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Organ podkreślił, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się umowa użyczenia, z której wynika, że H. Z. użycza do zamieszkania swój lokal K. T. Umowa podpisana jest przez H. Z. Powołując się na przepis art. 710 kc organ wskazał, że umowa użyczenia jest umową dwustronną i powinna być podpisana zarówno przez użyczającego jak również biorącego w użyczenie. Przedmiotowa umowa podpisana jest przez użyczającą natomiast brak jest podpisu biorącego w użyczenie, przez co umowa jest nieskuteczna. Dlatego, zdaniem organu drugiej instancji, K. T. nie ma tytułu prawnego do lokalu, w którym przebywa, w związku z czym nie może ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożył K. T. Skarżący podniósł, że nie miał świadomości konieczności podpisania umowy użyczenia i przedstawił odpis umowy z podpisem użyczającego i biorącego w użyczenie. Wskazał, że w lokalu zamieszkuje wraz z synem H. Z., która przebywa za granicą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do złożonego do akt administracyjnych dokumentu zatytułowanego "umowa użyczenie" organ stwierdził, że brak zawarcia w celach dowodowych, nawet w dowolnej formie podpisanej przez użyczającego i biorącego w użyczenie umowy, stanowi brak podstawy do przyznania dodatku mieszkaniowego. W prawdzie w treści art. 2 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy wynika, że dodatek ten przysługuje także osobie zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującej na przysługujący mu lokal zamienny lub socjalny, to jednak w rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca. Zdaniem organu, przedstawiony dokument miał charakter dokumentu prywatnego. Potwierdził on jedynie fakt, że osoba która go podpisała złożyła oświadczenie odpowiedniej treści zawarte w tymże dokumencie. Dokument spełniał zatem jedynie rolę środka dowodowego, a nie dowodu w sprawie. Zdaniem organu, oświadczenie H. Z., właścicielki lokalu nie dokumentuje samego faktu dojścia do zawarcia umowy. Odnośnie załączonej do skargi umowy użyczenia organ podniósł, że zawarta została dopiero w dniu [...] stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej zwana ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja ostateczna wydana została bowiem z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wymaga zaznaczenia, że istotą postępowania przed organem drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie dokonał ponownej analizy żądań wniosku i nie skontrolował prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczył natomiast treść przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406) wadliwie oznaczając przepis ustawy zmieniającej - oraz omówił dokument nazwany "umowa użyczenia" w aspekcie art. 710 kc. Organ odwoławczy uznał, że skoro dokument nie został podpisany przez biorącego w użyczenie, to nie wywołuje on skutku prawnego, co w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej, lecz na innej podstawie prawnej. Jednakże uszło uwadze organu, że do ważności umowy użyczenia nie jest wymagane zachowanie formy pisemnej. Tymczasem jest to umowa realna, dochodzi do skutku przez porozumienie stron połączone z wydaniem rzeczy biorącemu. Z tego względu złożony dokument na żądanie organu drugiej instancji, nie ma takiej doniosłości prawnej, jaka mu została nadana w decyzji ostatecznej. Skoro ważność umowy użyczenia nie jest zależna od formy jej zawarcia, to nie można było wymagać od skarżącego, aby taką umowę w formie pisemnej złożył tylko na potrzeby postępowania administracyjnego. Gdyby organ miał wątpliwość, co do tego, czy umowa była zawarta, to okoliczność tę mógłby ustalić innymi dowodami, np. poprzez przesłuchanie skarżącego, konkubiny lub jej syna. Przeprowadzenie tych dowodów pozwoliłoby ocenić, jaki charakter prawny ma zamieszkiwanie skarżącego i czy ma cechy użyczenia w rozumieniu art. 710 kc. Fakt zamieszkiwania skarżącego w lokalu oraz to, czy zamieszkuje on w nim na podstawie tytułu prawnego, czy bez tego tytułu, wymaga rozpatrzenia także z uwzględnieniem stosunku łączącego go z H. Z. (najemcą lokalu). Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący i H. Z. pozostają w konkubinacie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami w doktrynie prawa konkubinat jest związkiem o cechach zbliżonych do małżeństwa, a konkubenci tworzą rodzinę, wspólnie zamieszkującą. Należało dostrzec, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji i dla tego organu, było okolicznością bezsporną, że skarżący zamieszkuje w lokalu, którego najemcą jest H. Z., pozostając z nią w konkubinacie. Od tej okoliczności nie można abstrahować, dokonując oceny prawnej zakresu zgody najemcy na zamieszkiwanie w lokalu. Pomocny dla tej oceny był też dokument podpisany przez H. Z. Brak świadomości strony co do tego, czy umowa musi bądź nie musi być zawarta na piśmie, a więc i podpisana przez obydwie strony, nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla skarżącego, tym bardziej, że przepisy kodeksu cywilnego nie wymagają do ważności tej umowy formy pisemnej. Wadą decyzji ostatecznej jest także to, że poza zakresem rozważań organu drugiej instancji pozostała zasadność zastosowania w kontrolowanej decyzji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Wyłącznie ten przepis stanowił podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Oznacza to naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało uchylić (zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy ppsa. Organ drugiej instancji ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego uwzględni kwestie wyżej omówione.