II OSK 363/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 214/03 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2004 r., po rozpatrzeniu skargi A. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzające na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania A. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez [A] Spółka z o.o. w W. budowę stacji telefonii komórkowej GSM 900 na nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w [...]. O niedopuszczalności odwołania orzeczono wobec uznania, że A. S., jako członkowi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] nie przysługują prawa strony w postępowaniu, którego dotyczy wskazana decyzja, nie jest zatem legitymowany do złożenia odwołania od tej decyzji, a ponadto pismo zatytułowane "odwołanie" wniesione zostało po uprawomocnieniu się decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego to postanowienie wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmiotowi, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie wniósł odwołania od decyzji przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji wydanej w tym postępowaniu przez podmioty biorące udział w tym postępowaniu - przysługuje prawo do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ pismo skarżącego nazwane odwołaniem złożone zostało 29 listopada 2002 r., po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2002 r., to pismo to należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, a nie jako środek odwoławczy od decyzji organu I instancji i w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - w ocenie sądu - dokonane zostało z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 127 i nast. kpa mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienie to uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu reprezentowane przez radcę prawnego zarzucając, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładnie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 127 i nast. kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w piśmie zatytułowanym "odwołanie" A. S. w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości żądał potraktowania jego pisma jako odwołania. Zgodnie z doktryną prawa (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 3 Wydawnictwo CH Beck Warszawa 2000 s. 315) organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, określonego we wniosku jednoznacznie określającym treść tego żądania. Pogląd taki jest prezentowany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367 (ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 47) Sąd stwierdza, że "Stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji". Także w wyroku z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96 (niepublikowanym) Sąd wskazał: "w przypadku wszczęcia postępowania np. przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego postępowania". W sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba podjęcia z urzędu przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania, skoro A. S. w treści pisma nazwanego odwołaniem zastrzegł, że wnosi o potraktowanie tego pisma jako odwołania. W tych okolicznościach nieuprawniony był wniosek Sądu, że pismo A. S. powinno być rozpatrzone w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje na żądanie strony. Skoro zatem A. S. nie jest stroną, a nadto – żądania takiego nie zgłaszał, to załatwienie jego odwołania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa byłoby równoznaczne ze złamaniem zasady skargowości i w konsekwencji skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności. Autor skargi kasacyjnej zwraca nadto uwagę, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem nie pozbawiało A. S. prawa złożenia wniosku o wznowienie postępowania. O możliwości złożenia takiego wniosku A. S. został poinformowany w uzasadnieniu tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchylenie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A. S. od decyzji organu I instancji, jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 127 i nast. kpa nie miało usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie utrwalony jest wprawdzie pogląd, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 129 § kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, która brała udział w postępowaniu i której ogłoszono lub doręczono decyzję, zaś strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed I instancją lub której nie doręczono decyzji, a która dowiedziała się o decyzji po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia lub doręczenia innym stronom, które nie wniosły odwołania – nie przysługuje już odwołanie i w takim przypadku może ona żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale pogląd ten odnosi się do strony, a nie do osoby, której przymiot strony nie przysługuje. W zaskarżonym wyroku nie zostało zakwestionowane stwierdzenie, zawarte w skarżonym postanowieniu, że A. S. nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji. Stwierdzenie to jest trafne – A. S. swój przymiot strony wywodzi tylko z członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej występującej w sprawie w charakterze strony. Skarżącemu, z tytułu członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej przysługuje prawo spółdzielcze do określonego lokalu mieszkalnego i jego interes prawny wyznaczają uprawnienia wynikające z tego prawa. Spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenów, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest spółdzielnia. W postępowaniu takim członków spółdzielni reprezentuje zarząd (art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zmianami). Członek spółdzielni, który kwestionuje działalność zarządu ma prawo czynić to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego bądź na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Wyjątek od tej zasady zachodzi jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". W sprawie niniejszej taka sytuacja nie została wykazana, a nawet uprawdopodobniona. Niewadliwe było w związku z tym stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z zamierzoną na terenie Spółdzielni realizacją Stacji GSM 900 i wobec tego z przyczyn podmiotowych odwołanie od decyzji wydanej w tej sprawie było niedopuszczalne o czym prawidłowo i zgodnie z art. 13 kpa orzeczono w postanowieniu zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Błędne natomiast było wskazanie w zaskarżonym wyroku, że pismo pochodzące od tego podmiotu należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dla wszczęcia takiego postępowania musiałyby być spełnione wszystkie warunki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis zdania drugiego art. 147 kpa ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tylko do stron. Skoro zatem A. S. nie przysługują prawa strony a nadto – skoro podmiot ten nie tylko nie zgłosił wniosku o rozpoznanie sprawy w tym trybie, ale przeciwnie, kategorycznie domagał się rozpoznania jego pisma w trybie odwoławczym to uwzględnienie stanowiska wyrażonego w wyroku, iż sprawa powinna być rozpoznana w trybie wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, powodowałoby niedopuszczalne działanie organu administracyjnego z urzędu, prowadzące do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.