II OSK 374/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3274/03 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych uchyla zaskarżony wyrok Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3274/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sądu podano, iż Wojewoda Podlaski po rozpoznaniu wniosku skarżącego na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 1994 roku Nr 89, poz. 414 ze zm./ oraz ( 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 1996 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego /Dz. U. Nr 4, poz. 23 ze zm./ odmówił nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności linie, węzły i stacje kolejowe - bez przeprowadzenia egzaminu. W uzasadnieniu decyzji wskazuje się na to, iż przeprowadzone przez komisję kwalifikacyjną postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący nie posiadał odpowiedniego wykształcenia przed odbytą praktyką zawodową, niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych. Po ukończeniu Liceum Ogólnokształcącego w S. w 1968 roku skarżący odbył praktykę zawodową w latach 1974-1995, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wystawionym przez Polskie Koleje Państwowe s. a. Zakład Infrastruktury Kolejowej w Białymstoku a następnie w 2001 roku ukończył w Zespole Szkół Kolejowych Technikum Zawodowe dla dorosłych w Bydgoszczy i uzyskał tytuł technika budownictwa w specjalności drogi i mosty kolejowe. Zgodnie z przepisem ( 4 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej jednym z warunków niezbędnych do uzyskania uprawnień budowlanych w danej specjalności jest posiadanie odpowiedniego lub pokrewnego wykształcenia wyższego albo odpowiedniego wykształcenia średniego oraz odbycie wymaganej praktyki zawodowej. W myśl przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia praktyka powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu lub świadectwa ukończenia szkoły albo w czasie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Aby uzyskać uprawnienia budowlane skarżący powinien udokumentować pięcioletni okres praktyki zawodowej po 2001 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż w jego ocenie odbył niezbędną praktykę zawodową, zaś w chwili obecnie ma 53 lata i nie jest w stanie ponownie odbyć wymaganej praktyki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący podniósł, iż wymóg odbycia praktyki zawodowej dopiero po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia i nie branie pod uwagę praktyki wcześniej odbytej jest niesprawiedliwy w stosunku do pracowników z wieloletnią praktyką zawodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez stronę skarżącą. Stwierdzając, iż "formalnie zaskarżona decyzja nie narusza prawa" bowiem jest zgodna z ( 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego, który wymaga aby osoba ubiegająca się o nadanie uprawnień budowlanych odbyła praktykę zawodową po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia, jednakże w części nakładającej powyższy wymóg rozporządzenie jest niezgodne z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Zdaniem Sądu wydając powyższe rozporządzenie we wskazanym zakresie Minister zmienił kryteria uzyskiwania uprawnień w stosunku do tych, które wynikają z ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy do nabycia w ograniczonym zakresie jest wymagane posiadanie odpowiedniego wykształcenia oraz pięcioletniej praktyki na budowie nie przewiduje się natomiast odbycia praktyki zawodowej dopiero po uzyskaniu wykształcenia. "W świetle przepisów ustawy obojętnym jest czy praktykę zawodową dana osoba odbędzie przed czy też po uzyskaniu wykształcenia". W przepisie art. 16 ust. 2 Prawa budowlanego zawarte jest upoważnienie, na podstawie którego Minister Transportu i Gospodarki Morskiej władny był w drodze rozporządzenia określić: specjalności inne niż wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 Prawa budowlanego, rodzaje i zakres przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w tych specjalnościach oraz organy właściwe do stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 4 Prawa budowlanego rozporządzenie winno określać: sposób stwierdzania posiadania tego przygotowania, ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych, wykaz kierunków wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla danej specjalności, wykaz specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności, szczegółowe zasady odpłatności, szczegółowe zasady wynagradzania członków komisji egzaminacyjnej, sposób ustanawiania rzeczoznawców budowlanych w tych specjalnościach. Rozporządzenie w myśl art. 16 ust. 5 i 6 może określać dodatkowe wymagania, jakie powinny spełniać osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane w specjalnościach innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 1 - 5 Prawa budowlanego, to jest: obowiązek ukończenia kursu doskonalącego, program takiego kursu, wymagania stawiane jednostkom organizującym kurs oraz sposób dokumentowania jego ukończenia, dodatkowe warunki wynikające ze specyfiki specjalności, wymagania dotyczące badań lekarskich i psychologicznych, w tym uprawnień do wydawania zaświadczeń. Zakres upoważnienia do wydania rozporządzenia w ocenie Sądu nie upoważniał Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia, iż praktyka zawodowa musi być odbyta po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia. Powołując się na powyższe oraz na przepis art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, zaś przepis ( 7 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego nakładający obowiązek odbycia praktyki zawodowej dopiero po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia został wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia i naruszeniem art. 92 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania przepisu ( 7 wymienionego rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego adwokat E. C. zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie: 1/ art. 14 ust. 3 pkt 4 oraz art. 16 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, 2/ ( 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego /Dz. U. z 1997 r. Nr 4, poz. 23 ze zm./. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawia się treść określonego w art. 16 ust. 2 i 5 upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego twierdząc, iż nie jest zasadny zarzut przekroczenia tego upoważnienia przy ustalaniu warunku odbycia praktyki zawodowej po uzyskaniu dyplomu lub świadectwa ukończenia odpowiedniej szkoły. Powołując się ponadto na treść art. 14 określającego warunki konieczne do uzyskania uprawnień budowlanych wymaganych od osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie oraz art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego zawierającego definicję samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, w uzasadnieniu skargi wywodzi się, iż intencją ustawodawcy mogło być wyłącznie w pierwszym rzędzie uzyskanie odpowiedniego wykształcenia, a w następnej kolejności odbycie wymaganej praktyki zawodowej, co łącznie zapewni właściwe przygotowanie do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Należy przyjąć, iż usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej stanowił zarzut określony w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", to jest naruszenia prawa materialnego - art. 14 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając zastosowania przepisu ( 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego ze względu na to, że przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego do wydania rozporządzenia wykonawczego /art. 16 ust. 2, 5 i 6/, do czego był upoważniony stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na to, że sędziowie są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, powinien dokonać wykładni art. 14 ust. 3 pkt 4 i to nie ograniczając się do literalnej wykładni tego przepisu, który istotnie nie zawiera określenia odnoszącego się do tego, kiedy ma być odbyta wymagana praktyka, lecz zastosować wykładnię funkcjonalną /celowościową/ regulacji prawnej odnoszącej się do warunków materialnoprawnych nabywania uprawnień budowlanych, koniecznych do podejmowania działalności odpowiadającej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Otóż jak to zasadnie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej samodzielna funkcja techniczna, to działalność związana z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych /art. 12 ust.1/. Stosownie do art. 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowaną do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją o nadaniu uprawnień budowlanych. Uprawnienia budowlane udzielane są do projektowania lub do kierowania robotami budowlanymi. Osoba ubiegająca się o nadanie uprawnień budowlanych niezależnie od tego czy do projektowania, czy też do kierowania robotami budowlanymi, musi wykazać się posiadaniem odpowiedniego wykształcenia technicznego oraz wymaganą praktyką zawodową /art. 14 ust. 3/. Użycie w ustawie określenia "praktyka zawodowa" jednoznacznie wskazuje na to, iż nie może to być praca wykonywana przed rozpoczęciem nauki na określonym kierunku nauczania technicznego /art. 12 ust. 2/ a nawet podczas odbywania nauki. Praktyka zawodowa, to praca wykonywana już po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia technicznego. Wiedza zdobyta podczas nauki musi być z woli ustawodawcy ugruntowana a nawet poszerzona w praktyce, czemu ma służyć odbywanie wymaganej praktyki zawodowej po ukończeniu nauki. Przepis art. 14 ust. 4 stanowi, iż warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Nie tylko zatem w art. 12 ust. 2 mowa jest o wymaganym odbyciu praktyki zawodowej, ale również w art. 14 ust. 4. przy czym ten ostatni przepis określa warunki odbywania tej praktyki. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tego, iż trudno byłoby przyjąć, że wolą ustawodawcy jest aby praktyka zawodowa /praktyka w wyuczonym na odpowiednim kierunku nauczania zawodzie/ mogła być odbywana zanim dana osoba uzyska odpowiednie wykształcenie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmowany był już poprzednio pogląd, iż praktyka zawodowa podlega uwzględnieniu, gdy była odbyta po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1764/96 LEX 43768/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ppsa.