I OSK 616/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Joanna Runge - Lissowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" i Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 670/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" i Prezydenta Miasta Poznania na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 670/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie i Prezydenta Miasta Poznania na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołania A. L. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosków Przedsiębiorstwa Państwowego Porty Lotnicze w Warszawie, Prezydenta Miasta Poznania oraz A. L., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] nr [...] o przekazaniu zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołania A. L. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł, na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz.1071 ze zm.; dalej - kpa), o przekazaniu zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odwołania A. L. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] stwierdzającej, że uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu parcelacji terenu położonego w Poznaniu-Ławicy - w części dotyczącej obecnych działek nr nr 17, 18, 19 i 20 z obrębu Ławica II, arkusz mapy 1 (dawne działki nr nr 461, 462, 582 i 583) została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającej nieważność w/w uchwały w pozostałej części. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2004 r. złożyli: Prezydent Miasta Poznania, Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze w Warszawie oraz A. L.. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zakwestionowanym postanowieniu, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. Na ostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze w Warszawie oraz Prezydent Miasta Poznania. Skarżący podnieśli zarzut rażącego naruszenia: - art. 65 § 1 w związku z art. 19 i 20 kpa przez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], natomiast organem właściwym w tej sprawie jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, - art. 6 i 7 kpa przez ustalenie, ze rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.), w części normującej zasady parcelacji terenu, zostało uchylone przez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), - art. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) przez przyjęcie, że zasady podziału nieruchomości są obecnie regulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione w skargach nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną skargę. Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż istotą zagadnienia w niniejszej sprawie była ocena, czy Minister Infrastruktury dochował wymogów określonych w art. 19 i 65 § 1 kpa. W tym zakresie działaniu organu nie można zarzucić naruszenia prawa, gdyż Minister Infrastruktury stwierdziwszy swoją niewłaściwość wydał postanowienie oparte na przepisie art. 65 § 1 kpa o przekazaniu odwołania do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył natomiast, iż odrębną kwestią jest stwierdzenie, jaki organ jest właściwy w sprawie będącej przedmiotem decyzji nadzorczej Wojewody Wielkopolskiego z dnia z dnia [...], od której złożono odwołanie, gdyż z treści wniesionych skarg wynika, że w rzeczywistości skarżącym chodzi o wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania. Zagadnienia właściwości rzeczowej oraz miejscowej organów administracji publicznej dotyczą przepisy art. 20 oraz art. 21 kpa. Przepis zaś art. 22 kpa określa organy uprawnione do rozstrzygania sporów o właściwość oraz podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu. Od ww. wyroku Skarżący, tj. Prezydent Miasta Poznania oraz Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze w Warszawie – wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne w których zarzucają: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kontrola zgodności z prawem postanowienia organu administracji, którym organ ten uznał się za niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy – polega wyłącznie na kontroli dochowania przez organ wymogów formalnoprawnych wynikających z art. 19 i 65 kpa, a nie obejmuje oceny zgodności stanowiska organu administracji z prawem materialnym, określającym właściwość rzeczową tego organu (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – dalej ppsa.); – naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa): * przez przyjęcie, wbrew treści materiału dowodowego zebranego w sprawie, że istnieje spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 kpa oraz * przez przyjęcie, że przedmiotem sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego było wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji ■ przez wydanie orzeczenia w sprawie, która nie była przedmiotem skargi, tj. naruszenie art. 133 § 1 inprincipio ppsa i art. 134 § 1 ppsa. W konsekwencji Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego -według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, iż składając skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury Skarżący oczekiwali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy przepisy prawa materialnego, na które Minister Infrastruktury powołał się w zaskarżonym postanowieniu, dawały podstawy do przyjęcia, że nie jest on rzeczowo właściwy do orzekania w sprawie. Innymi słowy – czy Minister Infrastruktury, badając swą właściwość rzeczową, nie naruszył przepisów materialnoprawnych regulujących jego kompetencję. Istotą zagadnienia nie była natomiast – jak to przyjął Sąd – ocena, li tylko z formalno-prawnego punktu widzenia, czy Minister dochował wymogów określonych w art. 19 i 65 kpa. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – Skarżącym nie chodziło o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, lecz zbadanie, czy w świetle przepisów materialnoprawnych, zawartych w ustawach wskazanych w skardze oraz w kontekście normy kompetencyjnej zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanowienie Ministra Infrastruktury było zgodne z prawem. W opinii Skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonując takiej kontroli, naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz.1269 ze zm.). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd, poprzestając na kontroli dochowania przez organ wymogów formalnych określonych art. 19 i 65 kpa, uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie było rozstrzygnięcie sporu, który z organów – Minister Infrastruktury czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego. W niniejszej sprawie nie powstał bowiem spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 kpa, ani też spór kompetencyjny (art. 22 § 2 kpa). W aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Zdaniem Skarżących Sąd naruszył art. 133 § 1 ppsa, gdyż nie miał podstaw do przyjęcia, że spór istnieje, i – co za tym idzie – że w postępowaniu sądowym, zainicjowanym skargą na postanowienie Ministra Infrastruktury, miało nastąpić rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Zatem Sąd stwierdzając, iż nie jest właściwy do rozstrzygania sporu orzekł w istocie w sprawie, która nie była przedmiotem skargi, czym naruszy! art. 134 § 1 ppsa. Naruszenie art. 133 § 1 in principio i 134 § 1 ppsa miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd, uznając się za niewłaściwy do orzekania w sprawie rozstrzygnięcia sporu – oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, iż całkowicie chybiony i nieuzasadniony jest powołany w skargach zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości fakt, iż w powyższej sprawie ocenie Sądu podlegała wyłącznie kwestia dochowania przez Ministra Infrastruktury wymogów określonych w art. 19 i 65 § 1 kpa., tj. czy przekazał on niezwłocznie – przestrzegając swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz uznając się za niewłaściwego do rozpatrzenia sprawy – w przewidzianej przepisami formie, odwołanie A. L. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...], właściwemu organowi. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w tym zakresie działaniu organu nie można zarzucić naruszenia prawa. Minister Infrastruktury stwierdziwszy swoją niewłaściwość wydał bowiem postanowienie oparte na przepisie art. 65 § 1 kpa, o przekazaniu odwołania do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ocenie podlegała tu zatem wyłącznie czynność stricte administracyjna (formalna), polegająca na niezwłocznym przekazaniu odwołania, w formie postanowienia, właściwemu organowi. W odniesieniu do zawartych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, iż również pozbawione są one podstaw. Na uwagę zasługuje fakt, iż jakkolwiek Skarżący przeczą istnieniu w sprawie sporu kompetencyjnego, domagają się jednocześnie zbadania czy przepisy prawa materialnego, na które Minister Infrastruktury powołał się w zaskarżonym postanowieniu, dawały podstawy do przyjęcia, że nie jest on rzeczowo właściwy do orzekania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie powyższej kwestii przekraczałoby ramy prowadzonego postępowania, gdyż prowadziłoby do wskazania, który organ uprawniony jest do wydania decyzji lub postanowienia w sprawie. Zbadanie powyższej kwestii stanowi istotę sporu kompetencyjnego, który może zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu, wyłącznie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tej kwestii. Stąd też za nieuzasadniony uznać należy kolejny zarzut Skarżących, iż oddalenie skarg związane było uznaniem przez Sąd, iż w sprawie zaistniał spór kompetencyjny, do którego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie był właściwy. Mając bowiem na względzie przedstawione wyżej okoliczności oraz przedmiot kontroli sądu, tj. dochowanie przez organ wymogów określonych w art. 19 i 65 § 1 kpa – podstawą oddalenia skarg był wyłącznie fakt, iż wydane przez Ministra Infrastruktury postanowienie z dnia [...] nr [...] nie naruszało prawa, co wynika explicite z uzasadnienia wyroku. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe fakty pozbawiają jednocześnie podstaw zarzuty Skarżących, jakoby przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji było wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a Sąd wydał tym samym orzeczenie w sprawie, która nie było przedmiotem skargi. Mając na uwadze powyższe względy skargę kasacyjną – jako niezasadną – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).