II OSK 699/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Barbara Adamiak ( spr.) Małgorzata Jaśkowska Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2650/03 w sprawie ze skargi J. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr 297/13 i 297/14 w J. i stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z [...] października 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40–43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z 17 września 2001 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowy domu mieszkalnego bliźniaczego na działkach nr [...] i [...] AM-3, obręb [...] przy ul. H. w J. oraz stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 17 września 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wznowienia postępowania żądali J. i A. G. Wniosek został złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta J. z 17 września 2001 r. była weryfikowana w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokonano oceny jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Jeleniej Górze Nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. Zapisy tego planu dopuszczały na działkach gruntu objętych wnioskiem A. M. zabudowę jednorodzinną. Organ odwoławczy kierując się pojęciem domu jednorodzinnego zawartym w przepisach budowlanych, uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było możliwe. Z definicji domu jednorodzinnego zawartej w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikało, że domem jednorodzinnym jest także dom bliźniaczy, w którym znajdują się nie więcej niż cztery mieszkania w segmencie. Decyzja organu odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnęła kwestię, czy decyzja kwestionowana odpowiadała prawu w dacie orzekania przez właściwy organ I instancji. Organ odwoławczy odniósł się wówczas do kwestii, czy odpowiadała warunkom zagospodarowania przestrzennego zgoda organu I instancji na zrealizowanie na działkach gruntu wskazanych przez A. M. domu jednorodzinnego bliźniaczego. Kolegium podtrzymując swoje stanowisko wskazało dodatkowo, że w decyzji z dnia 17 września 2001 r. organ I instancji nie wypowiadał się o dopuszczalnej ilości mieszkań w planowanym do budowy budynku, natomiast ustalił warunki budowy domu jednorodzinnego bliźniaczego określając m.in. jego wysokość, ilość kondygnacji, intensywność zabudowy, formę architektoniczną i formę dachu. Organ ten nie ustalał dopuszczalnej ilości mieszkań, wypowiadając się jedynie, że zgodnie z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna jest budowa domu jednorodzinnego bliźniaczego, a do obowiązków organów administracji budowlanej, właściwych do wydania pozwolenia na budowę należała ocena wniosku w tym przedmiocie i dołączonego do niego projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że wprowadzona z dniem 11 lipca 2003 r. – na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ani na kwestionowaną decyzję z dnia 17 września 2001 r. ponieważ – jak wskazano wcześniej – w decyzji tej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono ilości mieszkań, ale wyraźnie zezwolono na budowę domu jednorodzinnego bliźniaczego. W świetle tego uznając za bezsporne wystąpienie w sprawie podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji uznającego, że w sprawie mogłaby ponownie być wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy przyjął też, że do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania mają z mocy art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że postępowanie o wznowienie wszczęte zostało przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że istotą zarzutów J. i A. G. jest twierdzenie, że w ich sąsiedztwie powstał w istocie budynek wielomieszkaniowy. Na dowód tego doręczyli organowi odwoławczemu odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. Z wpisów dokonanych w tej księdze wynika, że budynek na działkach nr [...] i [...] przy ul. H. w J. określony został jako budynek bliźniaczy wielorodzinny, a wydzielonych zostało w nim 8 mieszkań. W ocenie organu odwoławczego ta okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy decyzją z dnia 17 września 2001 r. i prawidłowe są ustalenia organu I instancji co do możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2650/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] w J. i stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji zaskarżonej do sądu oraz decyzji ją poprzedzającej. Zakresem oceny w postępowaniu wznowieniowym objęta była decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia 17 września 2001 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wcześniej opisywanej, wydana po rozpatrzeniu wniosku A. M., który zwrócił się z prośbą o "ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zadania pt. budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego (do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu) na terenie działki przy ul. H. nr [...] i [...] w J". We wniosku przedstawiona została również charakterystyka zabudowy. Możliwość jego uwzględnienia musiała być rozważona w odniesieniu do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej i uchwały Rady Miejskiej w Jeleniej Górze nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. zatwierdzającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry. Istotne przy tym jest, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia wyłącznie możliwość realizowania inwestycji określonej we wniosku na wskazanym w nim terenie, nie ma natomiast żadnych podstaw faktycznych ani prawnych do dokonywania ustaleń co do jej finalnego kształtu, wyglądu i innych elementów właściwych dla fizycznego istnienia. Organ ten nie dysponuje projektem budowlanym, w którym te cechy są zobrazowane i opisane, ani nie ma prawa oceniania go nawet gdyby projekt na tym etapie procesu inwestycyjnego już w ogóle istniał. Organ poprzestaje bowiem na określeniu inwestycji zawartym we wniosku i może jednie ingerować w gabaryty zamierzonej inwestycji np. wielkość zabudowy, wysokość obiektu czy ilość kondygnacji, jeżeli wskazania w tym zakresie zostały wpisane w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania. Należy też mieć na względzie to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej jedynie do uzyskania – w określonym czasie – pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. W rozpoznawanej sprawie inwestor we wniosku oznaczył zamiar inwestycyjny jako budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego (do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu) na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. H. w J. Wskazane we wniosku działki w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeleniej Góry, wówczas obowiązującego, zlokalizowane były w obrębie jednostki strukturalnej VII – Głowackiego, na terenie oznaczonym w planie symbolem 30 MN o ustaleniach – zespół istniejącej zabudowy jednorodzinnej do zachowania. W ocenie Sądu zapis "... do zachowania" odnoszący się do istniejącej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej nie oznacza wyłączenia terenu z obszarów inwestowania w ogóle, ale pewną nienaruszalność jego charakteru pozwalającą na możliwość realizowania na nim inwestycji mieszczącej się w pojęciu "zabudowa jednorodzinna". Taką formę ograniczenia dla zamierzeń inwestycyjnych wprowadził bowiem lokalny prawodawca i jest ono wiążące z racji wpisania go w akt prawa miejscowego, mającego rangę aktu powszechnie obowiązującego. Ten status omawianego ustalenia podporządkowuje go powszechnym regułom stosowania prawa, a w konsekwencji oznacza m.in. niedopuszczalność jego rozszerzającej czy opartej na domniemaniach interpretacji. Warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Istotnie – jak podnoszą skarżący – w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie zdefiniowano "zabudowy jednorodzinnej", co uprawniało do wykorzystania zasad wykładni systemowej. Sąd uznał za właściwe w tym kontekście wyjaśnić, że niezasadne są zarzuty skarżących, którzy wskazują na obowiązek organów odwołania się w tym zakresie do potocznego rozumienia określenia zabudowy jednorodzinnej, tym bardziej, że przedstawiona argumentacja sugeruje utożsamianie przez skarżących pojęcia zabudowa jednorodzinna z budynkiem jednorodzinnym. Nie istnieją też – zdaniem Sądu – racje przemawiające za powinnością do wykorzystania przy orzekaniu określenia stanowiącego treść art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowelą opublikowaną w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 80, poz. 718, odnoszącego się właśnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czego domagają się skarżący, potwierdzając tym samym zamienne traktowanie obu pojęć. W ocenie Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w tej sprawie prawidłowo odwołały się do wyjaśnienia pojęcia "zabudowa jednorodzinna" zawartego w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącym, że przez to pojęcie rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Posłużenie się definicją należącą do pokrewnego systemowo działu prawa nie wykracza poza standardowe reguły interpretacyjne i stanowi w przypadku tej sprawy prostą recepcję pojęć zastawnych. Jednocześnie pozwoliło ono rozstrzygnąć zasadniczą w sprawie i kontrowersyjną kwestię, sprowadzającą się do ustalenia, czy zamierzona przez A. M. inwestycja objęta wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2001 r. i określona jako budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego (do 4 lokali mieszkalnych dla segmentu) pozostaje w zgodzie z ustaleniami właściwego dla tej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta w cytowanym wcześniej § 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. obejmuje swoim zakresem również budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami mieszkalnymi w segmencie, rozumianym jako 1 człon zespołu, o którym mowa w tym przepisie, czyli inwestycję zamierzoną. Zważyć przy tym należy, że zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza – zgodnie z art. 43 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym możliwości odmowy ustalenia dla niego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowość oceny dokonanej we wskazanym powyżej zakresie przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 160/01, OSNP 2003, nr 17, poz. 410, w którego uzasadnieniu Sąd ten wskazał cytując przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że "expressis verbis obejmuje on zakresem zabudowy jednorodzinnej oprócz budynków jednorodzinnych (zespołów takich budynków w różnych układach) także: budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Z kolei za taki budynek powinien być uznany budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami, gdyż odpowiada on wymaganym cechom, a «bliźniaczy» jego układ jest relewantny z zasadą definiującą, w tym przypadku z cechami wielkości budynków i dopuszczeniem zespołu takich budynków". Niezależnie od tego Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że zgodność z prawem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, była już oceniana w postępowaniu o stwierdzeniu jej nieważności, zakończonym orzeczeniem odmownym, posiadającym walor ostateczności i prawomocności. Przedstawione powyżej okoliczności pozwalają stwierdzić, że w tej sprawie prowadzonej w warunkach wznowienia postępowania brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji, a konsekwencją rzeczową orzeczenia kasacyjnego byłoby wyłącznie wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nie zaistniały bowiem żadne przesłanki dla negatywnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku A. M. z dnia 10 sierpnia 2001 r. czyli orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej tym wnioskiem inwestycji, tym bardziej że organy orzekające rozważyły żądanie wniosku również w odniesieniu do zamieszczonych na 38 stronie tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uwzględnionego przy orzekaniu, ustaleń funkcjonalnych dla całego obszaru miasta dla terenów oznaczonych symbolem MN, które dopuszczają jako przeznaczenie podstawowe wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności oraz zabudowę jednorodzinną. J. i A. G. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu prawa materialnego, tj. przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, zatwierdzonego przez Radę Miejską w Jeleniej Górze uchwałą nr XXII/181/91 z dnia 28 listopada 1991 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Jeleniogórskiego z dnia 6 kwietnia 1992 r. Nr 8, poz. 71) – w części opisowej planu ustalającego, iż "w obrębie jednostki strukturalnej VII-Głowackiego, na terenie oznaczonym w planie symbolem 30 MN ustala się – zespół istniejącej zabudowy jednorodzinnej do zachowania" – przez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin "zabudowa jednorodzinna", o którym mowa w przepisie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) ma zastosowanie przy interpretacji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodne z żądaniem skarżących ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucili, że wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku nie można podzielić mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r. sygn. akt P. 11/2001. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że określenie "zabudowa jednorodzinna" z § 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. ma znaczenie czysto techniczne i rozstrzyga wyłącznie o tym, jakie rozwiązanie z zakresu techniki należy stosować przy budowie domów o danych parametrach. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie jest to definicja legalna zabudowy jednorodzinnej w ramach całego systemu prawa i wskazał na zastosowanie, w razie braku definicji legalnej takiego znaczenia, jakie ma w języku potocznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej jest niedopuszczalne. Dokonując wykładni niezbędne jest wprowadzanie wykładni celowościowej, wykładni systemowej. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wykładni w oderwaniu od całości regulacji prawnej w danej ustawie oraz w innych ustawach lub przepisach wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z jej preambuły oraz przyjętych zasad wynika obowiązek uwzględnienia takich wartości jak sprawiedliwość, poszanowanie prawa własności, proporcjonalność stosowanych środków prawnych przy rozstrzygnięciach negatywnych. Takie wartości wynikają też z regulacji przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego, która nakazuje dokonywanie wykładni mając na uwadze słuszny interes strony. Takiej wykładni dokonano w zaskarżonym wyroku wskazując na zastosowanie wykładni systemowej. Przeprowadzona wykładnia jest zatem prawidłowa, a zarzut nieuwzględnienia uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego nie jest zasadny. Według bowiem art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Art. 190 ust. 4 Konstytucji reguluje następstwa prawne wydania decyzji na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, stanowiąc "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Sąd nie jest związany uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdził zgodność przepisu prawnego aktu normatywnego z ustawą. Z zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r. wywodu o stosowaniu do interpretacji sformułowania "zabudowa jednorodzinna" języka potocznego nie można przyjąć związania tym wskazaniem. Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) nie zachowała kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.