II OZ 30/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Z. C. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: [...] oraz decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że pismem z 12 lipca 2022 r. Z. C. wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: [...], w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji może doprowadzić do uszkodzenia elementów konstrukcyjnych dachu z uwagi na nadmierne obciążenie w stosunku do ich stanu technicznego. Powyższe z kolei może prowadzić do zniszczenia całej konstrukcji zabezpieczającej (a więc wyrządzenia skarżącej znacznej szkody) oraz zniszczenia poszczególnych elementów zabytkowych budynku, których nie będzie dało się już odtworzyć (a więc spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku Sąd podkreślił, że zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2021 r.: w części dotyczącej nakazu wykonania prac określonych w pkt. 3 sentencji i w tym zakresie nakazał skuteczne zabezpieczenie połaci dachu poprzez wykonanie tymczasowego zadaszenia (z papy, blachy, deskowania lub dachówki); w części dotyczącej terminów wykonania prac określonych w sentencji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 30 grudnia 2022 r. Następnie Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo powstania sytuacji opisanych w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym nie była możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może się domyślać lub przewidywać, czy zajdzie realne niebezpieczeństwo powyższych zdarzeń oraz jakie będą ich następstwa. Subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zażaleniem Z. C. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając błędne uznanie, że skarżąca nie uzasadniła w niniejszej sprawie zaktualizowania się przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy w skardze szczegółowo opisała dlaczego wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Z tych przyczyn w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że obecnie stan przedmiotowego budynku jest bardzo zły. Co najważniejsze, w złym stanie są elementy konstrukcyjne dachu – więźba dachowa, tj. drewniany szkielet (stelaż) dachu, który przenosi obciążenia z pokrycia dachowego (ciężar własny, śnieg, wiatr) na konstrukcję nośnych ścian budynku. Przedmiotowa więźba uległa znacznemu przegniciu, a miejscami występują jej znaczne ubytki. Nie będzie ona zatem w stanie utrzymać obciążenia pokrycia dachowego. Zaskarżoną decyzją skarżąca została zobowiązana do skutecznego zabezpieczenia połaci dachu (a więc górnej płaskiej lub zazwyczaj płaskiej powierzchni dachu) poprzez wykonanie tymczasowego zadaszenia (z papy, blachy, deskowania lub dachówki). Skarżąca została zatem zobowiązana do zamontowania ciężkiej połaci dachowej na przegniłej więźbie dachowej. Próba wykonania tej decyzji może doprowadzić do uszkodzenia wskazanych powyżej elementów konstrukcyjnych dachu z uwagi na ich nadmierne obciążenie w stosunku do ich stanu technicznego. Istnieje więc bardzo duże prawdopodobieństwo, że na skutek wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do zawalenia się całej konstrukcji dachu, która z kolei może uszkodzić też inne elementy budynku (w tym elementy zabytkowe). Nie można też wykluczyć, że zapadająca się konstrukcja będzie stanowić zagrożenie dla życie i zdrowia postronnych osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, która winna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest przy tym wystarczające złożenie samego wniosku, nawet z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, czy wręcz samo sparafrazowanie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a., bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku w pierwszej kolejności należy zgodzić się ze skarżącą, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, podniosła ona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające w jej ocenie za wstrzymaniem ww. aktu. Niezrozumiałe jest w tych okolicznościach wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Argumenty podniesione we wniosku nie mogły jednak w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku. Zwrócenia uwagi wymaga, że objęte niniejszym postępowaniem decyzje zostały wydane w trybie art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do treści ww. przepisu, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając, czy wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, musi mieć zatem na uwadze fakt, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie nakazanych prac doprowadzi do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że w odpowiedzi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skargę podniesiono, że organy ochrony zabytków, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, są w stanie samodzielnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jakiego rodzaju czynności są niezbędne do podjęcia przy zabytku w celu wyeliminowania zagrożenia jego zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Minister podkreślił, że organy ochrony zabytków w toku postępowania prowadzonego w trybie ww. art. 49 ustawy o ochronie zabytków mają przede wszystkim na uwadze konieczność uwzględnienia interesu społecznego, w którym leży utrzymanie tego obiektu w zasobie dziedzictwa narodowego. W związku z powyższym, działając w rozumianym w ten sposób interesie społecznym, organy ochrony zabytków, jako wysoko wyspecjalizowane, samodzielnie dokonują niezbędnych ustaleń dotyczących aktualnego stanu zachowania obiektu oraz niezbędnych do podjęcia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Z wyjaśnień Ministra zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że przeanalizował on zarówno kwestię stanu zachowania zabytku oraz zakresu niezbędnych do przeprowadzenia przy nim prac konserwatorskich i robót budowlanych. Nie jest w tych okolicznościach trafny argument, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy budowlanej wskutek nakazanych prac. Prawdopodobieństwo takie jest bowiem niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie tych prac doprowadzi do zniszczenia zabytku. Wynika to z faktu, że ocenie dokonanej przez wyspecjalizowane organy administracji publicznej należy w niniejszej sprawie przyznać większą wiarygodność niż ocenie dokonanej przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.