II SA/Wa 904/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska (spr.) Asesor WSA - Joanna Kube Protokolant - Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Pismem z dnia 6 października 2003 r., skierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. J. O. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], orzekającej o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia za okres od [...] października 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r.. w kwocie 1561,93 zł. We wniosku tym J.O. wskazał, że wprawdzie powodem wydania tej decyzji było uznanie przez Wydział Kontroli Legalności Zatrudnienia istnienia stosunku pracy łączącego skarżącego z Firmą "A." w L., w wymiarze pełnego etatu w okresie od dnia [...] września 1996 r. do dnia[...] kwietnia 1997 r., jednakże wyrokiem z dnia [...] czerwca 2000 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. uznał, że skarżącego nie łączył z Firmą. "A." stosunek pracy. Wyrok ten utrzymany został w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] marca 2001 r. o sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia[...] czerwca 2002 r. o sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego decyzja organu z dnia [...] lutego 1998 r., nakazująca skarżącemu zwrot nienależnie pobranego świadczenia wydana została bez podstawy prawnej i powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa oraz art. 6c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. w sprawie zwrotu pobranego świadczenia za okres od dnia [...] października 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r., w kwocie 1561,93 zł. odmówił stwierdzenia nieważności w.w decyzji. Organ rozstrzygając sprawę uznał, że zakwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Przypadki bowiem braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie mają miejsce wtedy, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji lub gdy prawo nie wymaga określenia czy ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, czy też gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa. Ponadto brak podstawy prawnej do wydaniu decyzji ma miejsce wtedy, gdy rozstrzygnięto w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu lub wydano decyzję chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowi odrębnej sprawy, albo wykroczono w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczalne przepisem prawnym, czy też wydano decyzję odwoławczą przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pojęcie "bezrobotny" oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...). Organ podał, że skarżący został zarejestrowany w Rejonowym Urzędzie Pracy Nr[...] w L. w dniu [...] października 1996 r. i na mocy decyzji Kierownika RUP z tego samego dnia uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 października 1996 r. na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie zajdą okoliczności powodujące utratę zasiłku. W dniu rejestracji skarżący złożył pisemne oświadczenie, że jest m.in. osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Również w dniu [...] października 1996 r. pokwitował odbiór pisemnego pouczenia dotyczący m.in obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie, a także obowiązku niezwłocznego powiadomienia urzędu o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ wskazał, że skarżący w dniu [...] września 1997 r. złożył oświadczenie, skierowane do Okręgowego Inspektoratu Pracy w L., o tym że w okresie od dnia [...] września 1996 r. do dnia[...] kwietnia 1997 r. był zatrudniony w firmie "A." w L. i uzyskiwał wynagrodzenie miesięczne w kwocie 1.000,00 zł. Okoliczności te następnie zostały potwierdzone przez pracowników tej firmy: T. S. i A.M.. Kserokopie tych oświadczeń Państwowa Inspekcja Pracy w L. przekazała Wydziałowi Kontroli Legalności Zatrudnienia Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L.. W tej sytuacji organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 1997 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 1996 r. w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jednocześnie odmówił uznania J. O. za osobę bezrobotną od dnia [...] października 1996 r. Skarżący tej decyzji nie kwestionował. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1998 r.. wydaną w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w L. zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] października 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r. w wysokości 1.561,93 zł. Skarżący dokonał zwrotu powyższej kwoty w ratach. Organ wskazał, że skarżący nie tylko tej decyzji nie kwestionował, ale w postępowaniu przed sądem pracy, we wszystkich instancjach dowodził, że stosunek pracy pomiędzy nim a firmą "A." w L. w okresie od dnia [...] września 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r. istniał. Wojewoda [...] uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. wskazał, że skoro decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. odmówiono uznania skarżącego za osobę bezrobotną od [...] października 1996 r. to nie mógł też skarżący w powstałej sytuacji zachować prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zatem zasiłek wypłacony pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania był świadczeniem nienależnym. Od powyższej decyzji J. O. odwołał się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując, że organ pozostaje w sprzeczności z wyrokiem sądu, który orzekł, że skarżący nie był zatrudniony w firmie. "A.". Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w dniu wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia istniały przesłanki wskazujące, że skarżący pobrał zasiłek dla bezrobotnych pomimo pozostawania w zatrudnieniu. Ponadto organ podniósł, że okoliczności te wskazał sam skarżący i potwierdził zeznaniami świadków. Organ dodał ponadto, że fakt, iż Sąd Pracy oddalił powództwo skarżącego w sprawie ustalenia stosunku pracy nie powoduje, iż decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa bowiem w dniu wydawania tej decyzji istniały przesłanki konieczne do jej wydania. W skardze do sądu, uzupełnionej następnie pismem z dnia 29 listopada 2004 r. J.O., reprezentowany następnie przez radcę prawnego M.K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Dodał również, że nieprawdą jest, że sam poinformował organ zatrudnienia o zatrudnieniu w firmie "A.". W trakcie leczenia w Klinice [...] w L. złożył oświadczenie, że pracował we wskazanej firmie od [...] września 1996 r. do kwietnia 1997 r. Następnie zaś na wezwanie organu zatrudnienia, prowadzącego postępowanie wyjaśniające złożył oświadczenie takiej samej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że już samo wykonywanie pracy nawet nielegalne jest okolicznością powodującą utratę prawa do zasiłku. Skarżący o podjęciu zatrudnienia poinformował organ zatrudnienia i dlatego istniały, w momencie wydawania decyzji uzasadnione okoliczności, powodujące konieczność wydana decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. zarzucił organowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej. Pogląd swój skarżący uzasadniał wydaniem wyroku przez Sąd Rejonowy w L., a następnie utrzymanym wyrokiem Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] marca 2001 r. o sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2002 r. o sygn. akt [...], w którym orzeczono, że skarżący nie pozostawał w stosunku zatrudnienia w firmie "A.". Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Otóż decyzję o zwrocie nienależnego świadczenia oparł organ o art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1998 r.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Nienależnym zaś świadczeniem w rozumieniu ust. 1 tego artykułu jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Tak więc niewątpliwie w momencie orzekania był przepis prawa w oparciu, o który wydano decyzję i przepis ten nie został zakwestionowany pod względem zgodności z Konstytucją RP. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zbadał również czy kwestionowana decyzja nie wydana została z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck -Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej,. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że skarżący o fakcie zatrudnienia w firmie "A." w okresie od dnia [...] września 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r. sam poinformował. Uczynił to wprawdzie w Instytucie Medycyny Pracy w L., będąc w trakcie leczenia w Klinice [...], jednakże na wezwanie organu zatrudnienia, prowadzącego postępowanie wyjaśniające w sprawie złożył oświadczenie takiej samej treści. Tak więc w momencie wydawania decyzji zarówno o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej jak i zasiłku dla bezrobotnych, a następnie orzekając o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia organy dysponowały informacją. potwierdzoną przez skarżącego o jego zatrudnieniu w firmie "A.". Jeżeli zatem skarżący złożył takie oświadczenie o wykonywaniu zatrudnienia, do czego zresztą był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów i o czym został przez organ poinformowany, w momencie rejestracji w charakterze bezrobotnego, to fakt ten był dla organu zatrudnienia wiążący. Organ zmuszony był zatem orzec, po wznowieniu postępowania i po uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych, o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia bowiem nakaz taki wynikał wprost dla organu z art. 28 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Fakt zaś, że sąd pracy oddalił powództwo skarżącego o ustalenie stosunku pracy z firmą "A." nie mógł w świetle przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa powodować, że decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W momencie bowiem wydawania przez organ decyzji nakazującej skarżącemu zwrot nienależnego świadczenia tego orzeczenia nie było. A zatem nie mogło ono być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę. W momencie rozstrzygania sprawy przez organ spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do jej wydania. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o wnioskowany przez skarżącego zwrot kosztów postępowania, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych dla celowego dochodzenia praw. Tak więc wobec treści rozstrzygnięcia nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.