II OSK 499/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółka Akcyjnej H. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1298/05 w sprawie ze skargi Spółka Akcyjna H. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1298/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "H" S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że w dniu 3 lutego 2005 r. Spółka "H" złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "Z" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr 1136/127, 1137/127, 285/65, 809/143 i 807/144 k.m. 60, 61 o. G. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] Wojewoda Pomorski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia 28 lutego 2005 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest brak wykazania się przez wnioskodawcę interesem prawnym w sprawie. Wojewoda zauważył, że wprawdzie Spółce "H" przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jednakże po nowelizacji zmieniającej brzmienie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioskująca Spółka jest jedynie dzierżawcą sąsiedniej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję Spółka "H" złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji prawidłowo oceniły stan prawny sprawy w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd I instancji stwierdził, iż w zmienionym stanie prawnym już sam fakt, że skarżąca Spółka nie ma odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, przesądza, iż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu. Argumentacja Spółki "H" oparta jest na dotychczasowym przekonaniu organów administracji, iż Spółce tej służy legitymacja strony. W ocenie Sądu takie błędne ustalenia organów nie mają wpływu na ocenę statusu wnioskodawcy, bowiem przymiot strony wynika wyłącznie z przepisów prawa materialnego i nie może być przyznany decyzją administracyjną. Skoro zatem skarżąca Spółka jest jedynie dzierżawcą nieruchomości (właścicielem działki jest Miasto G.), to nie jest spełniony wymóg przewidziany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Spółka "H" nie była zatem nawet stroną postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia na budowę, zatem nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Od powyższego wyroku "H" S.A. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, a następnie jego zmianę poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r.; ewentualnie – w razie ustalenia, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 155 i art. 28 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał interesu prawnego niezbędnego do wszczęcia przezeń postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucił Sądowi obrazę art. 28 ust. 2, art. 36a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2004 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. zostały wydane zgodnie z prawem. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 126 K.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że wydawane przez Prezydenta Miasta G. rozstrzygnięcia nie miały formy decyzji ani postanowienia. W tej mierze skarżący zarzuca, iż zwracał się do tego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisywaną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. i dotychczas w tej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zawężenie katalogu stron, dokonane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie powinno mieć zastosowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący wywodzi, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2005 r. wywiera bezpośrednie skutki w sferze jego uprawnień oraz ma wpływ na jego obowiązki związane z dzierżawioną nieruchomością. To samo dotyczy zmiany tej decyzji, dokonanej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2005 r. Dodatkowo skarżący wskazał, że w wymienionych sprawach miał interes prawny także jako właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą obszar kwestionowanej inwestycji, mianowicie jest właścicielem nieruchomości położonej w G. przy ul. P., obejmującej działki nr 1506/147, 1508/145 i 1510/145 jak również działkę nr 1394/145 przy ul. E. w G., na których został wybudowany hotel "N" stanowiący część przedsiębiorstwa skarżącego. Oznacza to, zdaniem skarżącego, iż jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, co nadaje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W konkluzji skarżący, wskazując na wyżej opisane braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, postawił organom administracji, jak również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzut naruszenia zasad określonych w art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma kwestia interpretacji i zastosowania normy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przedmiotową normę prawną, zasadnie wychodząc z założenia, że skarżąca Spółka, będąc dzierżawcą nieruchomości, nadto nieruchomości, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora, nie ma przymiotu strony zarówno w świetle aktualnego brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jak również w brzmieniu poprzednio obowiązującym, a sam fakt uznania skarżącej za stronę w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego przy braku ku temu podstaw prawnych nie daje oczywiście skarżącej Spółce przymiotu strony w późniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Jeżeli zatem skarżąca Spółka nie mogła być stroną postępowania zwykłego, to trzeba podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że tym bardziej nie mogła skutecznie złożyć wniosku o unieważnienie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jeżeli tak to na znaczeniu tracą kolejne zarzuty skargi kasacyjnej i to zarówno te, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego (kolejnych przepisów Prawa budowlanego wskazanych w skardze kasacyjnej). Jeżeli idzie o zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to trzeba zauważyć, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów może lub winno nastąpić dopiero wówczas gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a takich w niniejszej sprawie, w kontekście powyższych stwierdzeń, nie było. Z kolei zarzuty naruszenia kolejnych przepisów prawa budowlanego w sytuacji faktycznej i prawnej, o której mowa, tracą na znaczeniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.