II SA/Wr 342/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006r. sprawy ze skargi A. i P. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. [...] we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej W. na rzecz skarżących kwotę 300 zł /trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Rada Miejska W. podjęła w dniu [...]uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. [...] we W. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...]do [...]. W ustawowo zastrzeżonym terminie A. i P. K. – właściciele nieruchomości znajdującej się w obszarze projektowania – wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie zawierającym zarzut wskazali, że są od dnia [...] właścicielami nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb J. o powierzchni [...], zabudowanej domem jednorodzinnym, której wybór nie był przypadkowy i spełnia ich oczekiwania siedliskowe i bytowe. Z przedstawionego projektu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przed domem będzie biegła droga wzmożonego ruchu łącząca osiedle O. i B., z powodu której zaplanowano odebranie im znacznego prawa gruntu. A. i P. K. stwierdzili, że nie zgadzają się z projektem planu, gdyż ze studium planu, którego są posiadaczami wynikało, że na działce usytuowanej naprzeciw ich nieruchomości nie mógł stanąć żaden obiekt budowlany, a tymczasem stoi nowo wybudowany dom postawiony na wcześniej zaplanowanej drodze. Wyjaśnili przy tym, że taka trasa stanowi zagrożenie dla ich trybu życia, gdyż na odcinku ich posesji droga ta będzie musiała być zwężona, a jej przepustowość będzie bardzo duża. Podkreślili ponadto, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje równość praw obywateli, a przede wszystkim poszanowanie prawa własności. Budując dom i korzystając z walorów działki usytuowali go w odległości 10 m od granicy nieruchomości nie tylko dla bezpieczeństwa, ale także dla poprawienia wizerunku domu i całej ulicy. W ocenie A. i P. K. aktualnie gmina chce odebrać im 4 m gruntu wzdłuż posesji tylko dlatego, że przez swoją chaotyczną politykę planowania przestrzennego innemu właścicielowi pozwala wybudować się na drodze. W uzasadnieniu zarzutu A. i P. K. stwierdzili również, że niezrozumiałe jest wydawanie publicznych pieniędzy na tworzenie nowej drogi, która będzie na pewno trasą o bardzo dużym natężeniu ruchu, podczas gdy przy osiedlu J. istnieje już asfaltowa szeroka ulica K., której koncepcja zagospodarowania została gminie przedstawiona. Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...]Nr [...]odrzuciła zarzut wniesiony przez A. i P. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. [...] we W. Uzasadniając uchwałę Radę Miejska W. wyjaśniła, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, ale także tereny dla realizacji celów publicznych i linie rozgraniczające te tereny, którymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ zgodnie z art. 6 ust. 1 są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz kontroli ruchu lotniczego, a także łączności publicznej i sygnalizacji." W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że projekt planu jest spójny z zapisami w studium poprzez w.w. ustalenia, które realizują politykę przestrzenną gminy, wobec czego odrzuca się zarzut dotyczący ustaleń przyjętych w projekcie planu. Zapisy, na które złożono zarzut stanowią ważne sprawy publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, które należą do zakresu działania gminy, zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. W zakończeniu uzasadnienia rada gminy poinformowała wnoszących zarzut o uprawnieniach wynikających z treści art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na opisaną powyżej uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. i P. K., żądając uchylenia zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. i P. K. powtórzyli twierdzenia zawarte w piśmie formułującym zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. [...] we W., dodając, że Rada Gminy w toku procedury planistycznej nie zwracała uwagi na postulaty kierowane przez mieszkańców przedmiotowego terenu. Skarżący wyjaśnili również, że od początku interesowali się procesem planowania i od początku sugerowali wraz z innymi mieszkańcami inne usytuowanie ruchliwej i szerokiej drogi, które jest możliwe i tańsze w wykonaniu, a co za tym idzie byli aktywni i podejrzewali, że zostaną pokrzywdzeni z tego względu, iż gmina w sposób niezgodny z prawem udzieliła pozwolenia na zabudowę domem jednorodzinnym działki nr [...], obręb J. Rada Gminy nie uwzględniła także wniosku skarżących o podział działki nr [...] położonej przy ul. S. [...], stanowiącej ich własność i przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe niskie. W ocenie skarżących Gmina podjęła błędną decyzję o wydaniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w J., czego konsekwencją jest krzywdzący ich plan zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej konsekwencji podjęta błędnie uchwała o odrzuceniu zarzutu. W zakończeniu uzasadnienia skarżący stwierdzili, że są bezsilni w zderzeniu z samowolą urzędników i brakiem ich chęci do współpracy z mieszkańcami oraz swobodą w wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi [...] Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wniosku Rada Miejska W. podtrzymywała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wyjaśniając dodatkowo, że na działce nr [...], [...], obręb B., stanowiącej własność skarżących, jak i po przeciwnej stronie drogi na działkach nr [...], [...],[...] i [...],[...], obręb B. wybudowano domy mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Wszystkie te obiekty powstały w oparciu o zapisy nie obowiązującego już miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., a przed przystąpieniem do przedmiotowego planu. Podstawą opracowania planistycznego jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W procesie planowania przestrzennego uwzględnia się również istniejące zainwestowanie terenu. Ze względu na zaistniałą sytuację w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. [...] we W. zaprojektowano przebieg korytarza ulicy zbiorczej najmniej kolidującej z istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej zapisanej w studium w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przygotowano: tereny dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i działalności z nią związanych, usprawnienie ruchu samochodowego poprzez modernizacją i zabudowę ulic w realizacji północ-południe /ul. B./, w relacji wschód-zachód przez projektowaną ulicę zbiorczą oznaczoną na wydruku planu symbolem [...], które pełni rolę ulicy doprowadzającej ruch do zespołu urbaństycznego oraz rozprowadzającej ruch w jego ramach, w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] przewiduje się wydzielone i oznakowane ścieżki rowerowe, pozostałe ulice pełnią funkcje ulic dojazdowych obsługujących poszczególne obszary zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony został do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. Ten akt normatywny zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy. W tak określonych warunkach prawnych ocenę prawidłowości przedmiotowej uchwały Sąd zobligowany był prowadzić również w odniesieniu do postanowień art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. statuuje obowiązek gminy ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu zastrzegał jednocześnie konieczność racjonalnego działania gminy w tym zakresie, realizującego się w przyjmowaniu optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można zapisu art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78 poz. 483/. Zważyć zatem należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 5 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 24 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uzasadnienie to podlega wszystkim rygorom dotyczącym tego elementu strukturalnego indywidualnego aktu administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, Lex nr 48261) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymóg zawarcia w uchwale podejmowanej w przedmiocie zarzutu do projektu planu, uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia "oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie". W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w stwierdzeniu, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana". /wyrok z dnia 16 października 2001r., sygn. akt II SA/Wr 1970/01, ONSA 2002/4/164/. W warunkach określonych tak ukształtowaną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, pierwszorzędne znaczenie ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości planowanego przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, które będzie wpływało na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez właściciela. Uwzględniając powyższe okoliczności w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Rada Miejska W. nie zastosowała się do wymogu określonego w art. 24 ust. 3 wskazywanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wykazuje w dostateczny sposób konieczność naruszenia właścicielskich uprawnień skarżących poprzez włącznie części nieruchomości objętej prawem własności do pasa drogowego ulicy zbiorczej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], a w konsekwencji znaczne ograniczenie korzystania z tej nieruchomości w sposób właściwy dla tego prawa. Przy takiej ingerencji w prawo własności z uzasadnienia nie wynika, aby ustalenia przyjęte w projekcie planu były optymalnym rozwiązaniem dla tego terenu. Rada Miejska nie wyjaśniła także dlaczego nie było możliwe zaakceptowanie w projekcie planu rozwiązań komunikacyjnych na tym obszarze, przedstawionych przez skarżących i innych mieszkańców osiedla. wykorzystujących charakter i standard ulicy K. Wątpliwości budzi też zgodność propozycji zawartych w projekcie planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]Nr [...]zmieniającą je uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]Nr [...]. Ponadto motywy działań planistycznych Rady Miejskiej W. zostały w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawione w sposób bardzo ogólnikowy, pobieżny i nieprzekonywujący. Rozpoznając sprawę ponownie Rada Miejska powinna zanalizować rozwiązania planistyczne w odniesieniu do uwag zawartych w zarzucie, a szczególnie rozważyć warianty zagospodarowania przestrzennego uwzględniające w możliwie szerokim zakresie poszanowanie prawa własności legitymowanych podmiotów lub przynajmniej przewidujące rozwiązania najmniej uciążliwe dla wykonywania tego prawa. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną – z godnie z przepisem art. 147 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 200 tej regulacji.