II GSK 142/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Stanisław Biernat (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1826/05 w sprawie ze skargi M. C.-C. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1826/05, oddalił skargę M. C.-C., zwanej dalej: skarżącą, na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych, zwanej dalej: Krajową Radą, z 24 czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. M. C.-C. w sierpniu 2004 r. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w S. Uchwałą Nr [...] z 24 sierpnia 2004 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych Dz. U. 2002, Nr. 123, poz. 1059 ze zm., dalej określanej: u.r.p.) odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005 ze względu na uzyskanie przez nią zbyt małej liczby punktów w postępowaniu konkursowym. Skarżąca wniosła do Krajowej Rady Radców Prawnych odwołanie, podnosząc że powyższa uchwała jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, bowiem podjęta została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich z uwagi na spełnianie przez nią wymagań ustawowych, określonych w art. 33 ust. 1 u.r.p. Wniosła również o zwrot pobranej bezpodstawnie opłaty konkursowej. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że konkurs na aplikację przeprowadzono na podstawie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwalonej 11 grudnia 2003 r. na podstawie art. 60 pkt 8 b) u.r.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu ustawowego, wobec czego utracił on moc obowiązującą 4 marca 2004 r. Przepis ten nie obowiązywał zatem 14 maja 2004 r., czyli w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Zdaniem skarżącej, uchwała Krajowej Rady w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z 15 października 2004 r. na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 u.r.p. oraz art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliła zaskarżoną uchwałę i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchwałą z 3 stycznia 2005 r. Nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. działając na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 u.r.p. ponownie odmówiła wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wpis na listę aplikantów. Zdaniem organu postępowanie konkursowe zostało wszczęte przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., gdyż uchwałę w sprawie przeprowadzenia konkursu na aplikację radcowską w 2004 r. podjęto 5 stycznia 2004 r. Przystąpienie do konkursu przez kandydatów było dobrowolne i odbywało się z pełną świadomością stanu prawnego obowiązującego w dacie przeprowadzania konkursu. Organ uznał za niezgodne ze stanem faktycznym twierdzenie skarżącej o spełnianiu przez nią wszystkich warunków ustawowych do uzyskania wpisu na listę aplikantów, gdyż nie przeszła ona pomyślnie procedury konkursowej. Od tej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, zarzucając że uchwała jest dotknięta wadą nieważności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich, podnosząc ponownie, że spełnia wszystkie wymogi ustawowe z art. 33 ust. 1 u.r.p. Ponadto podtrzymała zarzuty podniesione w poprzednim odwołaniu, czyli brak podstawy prawnej do określenia zasad przeprowadzenia konkursu na aplikację radcowską oraz do przeprowadzenia takiego konkursu, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podtrzymała również żądanie zwrotu opłaty konkursowej. Uchwałą z 24 czerwca 2005 r. Nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych uchyliła na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 u.r.p. w związku z art. 31 ust. 1 u.r.p. oraz art. 138 § 1 k.p.a. zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i umorzyła postępowanie. Organ uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w świetle aktualnego stanu prawnego, czyli po wydaniu i ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., stwierdzającego niekonstytucyjność art. 60 pkt 8 b) u.r.p. Zdaniem Krajowej Rady, nieobowiązywanie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wyklucza utrzymanie tej uchwały w mocy. W związku z tym, na podstawie art. 105 k.p.a. organ postanowił umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C.-C. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej umorzenia postępowania, obciążenie Krajowej Rady Radców Prawnych kosztami postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i 105 k.p.a. oraz rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady działania organów państwa na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a., zasady praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasady szybkości i prostoty postępowania - art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej brak było podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca twierdziła, że w istniejącym stanie prawnym organ mógł podjąć jedynie uchwałę w przedmiocie wpisania jej na listę aplikantów, gdyż wnioskodawczyni spełniała wszelkie warunki ustawowe określone w art. 33 ust. 1 u.r.p. Krajowa Rada Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., odmawiająca skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, podjęta została po dniu publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność art. 60 pkt 8b) u.r.p. W związku z tym, prawidłowy jest pogląd organu, że podstawa prawna uchwały przestała istnieć w obrocie prawnym. Z uwagi na to, że postępowanie przed Krajową Radą Radców Prawnych toczyło się w trybie odwoławczym, organ nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie orzec stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić uchwałę oraz umorzyć postępowanie w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że powołany przepis k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na wyeliminowanie z obrotu decyzji organu I instancji. Wybór takiego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego wynikał z wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania określonej w art. 105 § 1 k.p.a., a dotyczącej przypadków, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości zaistniała, gdyż brak było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w żadnym razie nie był władny dokonać oceny uchwały organu I instancji ze względu na to, że podstawa działania organu I instancji odpadła. Mógł tylko uchylić zaskarżoną uchwałę w całości i umorzyć postępowanie I instancji. M. C.-C. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które istotnie zaważyło na wyniku sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi, a mianowicie: 1) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. nakazującego Sądowi wyrokowanie po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy i na podstawie akt sprawy, poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie wpisu skarżącej stało się bezprzedmiotowe; 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: - niezastosowanie w sprawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 i w zw. z art. 31 ust. 1 u.r.p. według stanu prawnego na dzień 14 maja 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię, - niewzięcie pod uwagę naruszenia przez Krajową Radę Radców Prawnych dyspozycji art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli działalności administracji publicznej. Ponadto skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 33 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 u.r.p. według stanu prawnego na dzień 14 maja 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej Sąd w ogóle nie rozpatrzył jej zarzutów i nie zbadał faktu dalszego nieprzerwanego funkcjonowania w obrocie prawnym samoistnej i wystarczającej podstawy obligującej organ do wydania decyzji pozytywnej, polegającej na wpisie skarżącej na listę aplikantów. Skarżąca podniosła, że materialną podstawę uzyskania statusu aplikanta radcowskiego stanowił art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wpis. Przepisy te określały warunki podmiotowe, jakie musiał spełniać kandydat na aplikanta. W związku z tym konkurs powinien ograniczać się do zbadania czy kandydaci spełniają określone w wyżej wymienionych przepisach warunki podmiotowe. Skarżąca stwierdziła, że spełniając ustawowe warunki podmiotowe, wnioskując o wpis i przystępując do konkursu wykazała wszystkie niezbędne przesłanki do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich. Ponadto skarżąca zarzuciła, że oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z powołaniem się przez ten Sąd na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. oznacza naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Skarżąca podniosła, że uchwała Krajowej Rady, będąc niewątpliwie decyzją w rozumieniu k.p.a., powinna rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a zatem organ powinien był jednoznacznie orzec w przedmiocie dokonania wpisu na listę aplikantów, bądź też o odmowie takiego wpisu. Istotną przesłanką do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej co do istoty sprawy był, zdaniem skarżącej, fakt, że postępowanie o wpis jest w rozumieniu art. 60 § 1 k.p.a. postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. A zatem organ odwoławczy nie może jednocześnie uchylić decyzji i umorzyć postępowania w sprawie, bowiem strona postępowania zostanie w ogóle pozbawiona możliwości uregulowania swojej sytuacji prawnej. Skarżąca stwierdziła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kluczowych w niniejszej sprawie zarzutów, przez co nie wyjaśnił sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 33 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 3 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty dotyczące kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego ustalonego przez organ w zaskarżonej decyzji, a jedynie co do wykładni oraz zastosowania prawa materialnego i procesowego. Zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 33 ust. 1 u.r.p. w związku z innymi przepisami tej ustawy został zakwalifikowany w skardze kasacyjnej zarówno jako naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z poglądem skarżącej, że po przytoczonym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wszelkie konieczne i wystarczające warunki wpisu na listę aplikantów zostały określone w art. 33 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 u.r.p., natomiast art. 33 ust. 2 tej ustawy dotyczący konkursu ma charakter jedynie proceduralny. Konkurs był, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, niezbędnym etapem procedury dotyczącej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Pełnił on funkcję selekcyjną, bowiem miał na celu wyłonienie kręgu osób, których poziom wiedzy prawniczej predysponował do odbywania aplikacji. Przystąpienie do konkursu i zdanie go było warunkiem wpisu na listę aplikantów. Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącej, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego konkurs miał polegać na sprawdzaniu, czy w odniesieniu do poszczególnych kandydatów zostały spełnione wymagania z art. 33 ust. 1 u.r.p. Przeciwko takiej interpretacji przemawiają rezultaty wykładni językowej (użycie terminu "konkurs"), systemowej (relacja między art. 33 ust. 1 oraz ust. 2 u.r.p.) i funkcjonalnej (wspomniana już rola selekcyjna procedury konkursowej). Po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją normy zawartej w art. 60 pkt 8 b) u.r.p. utraciła moc obowiązującą podstawa prawna do ustalania przez Krajową Radę Radców Prawnych zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów radcowskich. Powstała w ten sposób luka prawna, którą ustawodawca wypełnił już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołał przedstawione wyżej skutki prawne z dniem jego publikacji, tj. 4 marca 2004 r. W uzasadnieniu Trybunał wypowiedział się na temat procedur konkursowych na aplikację radcowską będących w toku: "Fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału przemawia też - ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę ochrony zaufania do prawa - za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej klarowną cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. Osoby te przystąpiły bowiem do konkursu i poddały się jego wymogom w okresie, gdy zakwestionowane przepisy regulujące zasady prowadzenia konkursu korzystały z domniemania konstytucyjności. Byłoby niesprawiedliwe różnicowanie traktowania uczestników konkursu w zależności od tego, czy - niezależnie od ich woli i bez możliwości wpływu z ich strony - czynności konkursu na aplikację zostały wobec nich podjęte przed czy też po ogłoszeniu wyroku Trybunału, w ramach trwającego tego samego postępowania konkursowego." Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd. Należy zauważyć w tym kontekście, że w rozpoznawanej sprawie, stosownie do uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z 5 stycznia 2004 r., termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów do konkursu został ustalony na okres od 15 kwietnia do 15 maja 2005 r., a więc przypadał już na czas po ogłoszeniu wydanego w międzyczasie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca zgłosiła się do konkursu w dniu 14 maja 2004 r. Tak więc, w rozpoznawanej sprawie nie występuje sytuacja, opisana w przytoczonym fragmencie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, potrzeby ochrony zaufania obywateli do czynności dokonanych w procedurze konkursowej. Uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S., odmawiająca skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich była zatem pozbawiona podstaw ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wobec tego, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Nietrafny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący niewzięcia pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Krajową Radę Radców Prawnych, która wydała zaskarżoną decyzję, dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, organ drugiej instancji, w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, nie ma kompetencji do wydania decyzji merytorycznej. Jedyną możliwością, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., było zatem uchylenie decyzji Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Takie stanowisko jest też reprezentowane w literaturze (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 595). W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy, kiedy było ono od początku bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.