I OSK 1039/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski Leszek Włoskiewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 644/05 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt IISA/Go 644/05, oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] uznał B. M. z dniem 1 marca 2005 r. za osobę bezrobotną. Jednocześnie odmówił przyznania jej prawa do zasiłku, uznając, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się skarżącej w urzędzie pracy, "jest krótsza niż 365 dni lub osiągnięty dochód jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę". Wojewoda Lubuski powyższą decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Z uwagi na dzień rejestracji B. M. okres ten należy liczyć od dnia 1 września 2003 r. W tym czasie okres opłacania przez skarżącą składek był krótszy od ustawowo wymaganego. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w [...] wynika bowiem, że skarżąca, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą na własny rachunek, podlegała ubezpieczeniu społecznemu od dnia 1 października 1990 r. do 11 stycznia 2005 r. Za grudzień 2003 r. oraz okres od kwietnia 2004 r. do stycznia 2005 r. posiada jednak zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Mimo błędnego uzasadnienia, decyzja organu I instancji odpowiada zatem prawu. Decyzję Wojewody Lubuskiego B. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wnosząc o jej uchylenie, stwierdziła, że złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o "zawarcie układu ratalnego". Ponadto zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, zabezpieczone hipoteką na jej nieruchomości, zostało w całości uregulowane przez nabywcę tej nieruchomości. Brak zatem podstaw do odmowy przyznania skarżacej zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] nie uwzględnił wniosku B. M. o rozłożenie zadłużenia na raty. Natomiast twierdzenia, że zadłużenie skarżącej, zabezpieczone hipoteką na nieruchomości, uregulował nabywca tej nieruchomości, nie zostały potwierdzone przez B. M. żadnymi dokumentami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wspomnianym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r. oddalił skargę B. M.. W motywach wyroku podał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skoro skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu 1 marca 2005 r., to początek powyższego 18-miesięcznego okresu wyznacza data 1 września 2003 r. W tym czasie B. M. przez wymagane 365 dni nie uiszczała składek na ubezpieczenie społeczne, co wynika z zadłużenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstałego z tytułu nieopłacenia tych należności. W tej sytuacji, mimo wadliwego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja zgodna jest bowiem z powołanym przepisem prawa materialnego, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Sąd wyjaśnił ponadto, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia złożenie przez skarżącą wniosku o umożliwienie spłacenia na raty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oraz twierdzenie, że należności ZUS, zabezpieczone hipoteką na nieruchomości skarżącej, zostały uregulowane przez nabywcę nieruchomości. Istotny jest bowiem wyłącznie fakt nieopłacenia przez skarżącą składek na ubezpieczenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku, mimo że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez ponad 365 dni opłacała składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "wobec przyjęcia, że organ I instancji nie uzasadnił prawidłowo swojej decyzji i jednoczesnego stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu, i w konsekwencji niepoczynienie ustaleń faktycznych i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku". W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił sprawy i nie przedstawił wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dopuszczając się naruszenia tego przepisu. który uznał za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy skarżącej. Tymczasem brak ustaleń faktycznych i niewyjaśnienie podstawy prawnej zawsze uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. W tych warunkach, zdaniem autora skargi kasacyjnej "oczywiste jest też naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art.107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". Nie można bowiem uznać, że nieuzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 kpa nie jest naruszeniem prawa tego rodzaju, aby uchylić decyzję pierwszoinstancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać ta skarga, jej sporządzenie ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.]). Ich profesjonalna znajomość prawa miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem mogła ona być rozpatrywana przez NSA tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga podania prawidłowych podstaw kasacyjnych, wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba więc między innymi wskazać wszystkie przepisy prawa materialnego lub procesowego, którym -zdaniem skarżącego - miał uchybić Sąd I instancji. Wymogu tego nie spełniają skargi kasacyjne, w których przed wymienieniem kwestionowanych norm prawnych używa się zwrotu "w szczególności". Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz uzupełniania czy korygowania za nie zarzutów skargi. Nie może też domniemywać intencji autora środka zaskarżenia oraz domyślać się naruszenia jakich jeszcze - oprócz wymienionych przykładowo - przepisów zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji. Dlatego też rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do badania zaskarżonego orzeczenia wyłącznie pod katem przytoczonych przepisów, uznając to wyliczenie za pełnie a nie jedynie przykładowe. Podstawę kasacyjną określoną w pkt. 2 skargi kasacyjnej należało zatem ograniczyć wyłącznie do wskazanego w niej art. 107 § 3 kpa. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wynika, że określona w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. podstawa kasacyjna dotyczyć może tylko przepisów postępowania sadowoadministracyjnego. Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego doń aktu administracyjnego, ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisów tych w postępowaniu sądowym bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy P.p.s.a. Żadnych uchybień przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej jednak nie zarzucono. Podniesione w skardze kasacyjnej uwagi dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz ustaleń faktycznych stanowiących podstawę tego orzeczenia Sądu I instancji - bez sformułowania zarzutu naruszenia konkretnych przepisów ustawy P.p.s.a. - nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Skoro nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim przepisów postępowania, oznacza to, że NSA, rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, związany jest ustaleniami faktycznymi zaskarżonego wyroku. Z ustaleń tych wynika zaś, że B. M. w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy, tj. od dnia 1 września 2003 r. do 1 marca 2005 r. opłacała składki na ubezpieczenie społeczne jedynie we wrześniu, październiku i listopadzie 2003 r., od stycznia do marca 2004 r. oraz w lutym 2005 r., a zatem krócej niż przez wymagane ustawowo 365 dni. Nie spełniała zatem warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu jest całkowicie nieuzasadniony. Niezależnie od tego zauważyć należy, że pełnomocnik B. M. zarzucił WSA w Gorzowie Wielkopolskim błędną wykładnię powołanej normy prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonego przepisu. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanej normy prawa materialnego. Należy zatem nie tylko odnieść się do poglądu przyjętego przez Sąd I instancji, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie podano nawet na czym miałaby polegać właściwa - zdaniem skarżącej - wykładnia omawianego przepisu. W zamian za to zakwestionowano ustalenia faktyczne, które Sąd przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia, przy czym także i w tym zakresie ograniczono się do ogólnikowego zarzutu, bez wymaganego uzasadnienia zajętego stanowiska. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny. W orzecznictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. I odwrotnie próba zwalczania ustaleń faktycznych przyczynionych przez Sad I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Z powyższego wynika że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, co uniemożliwiło Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu ich merytoryczne rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.