II SA/Gl 11/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z zm./ nakazał "A" dokonać rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami nr A, B, C i D w Ż. od O. a jeziorem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, iż w następstwie przeprowadzonej wizji w dniu [...] 2004 oraz na podstawie opracowań geodezyjnych ustalił, że wzdłuż granicy działek nr A, B, C i D będących własnością D. S. a częściowo na terenie jeziora biegnie ogrodzenie z siatki plecionej na słupach metalowych, zabetonowanych w gruncie. Ogrodzenie zostało wybudowane /zakończono budowę/ pomiędzy terenami "A" i D. S. w 1996 r. Teren jeziora stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ogrodzenie to, jako przyległe do miejsca publicznego jakim jest jezioro /własność Skarbu Państwa/ w dacie jego realizacji wymagało pozwolenia na budowę, a aktualnie wymaga zgłoszenia. Ponieważ ogrodzenie nie stanowi obiektu budowlanego, a jest urządzeniem budowlanym likwidacja zaistniałej samowoli następuje w trybie przewidzianym art. 51 Prawa budowlanego. Artykuł 51 ust. 1 pkt 1 przewiduje m. innymi nakaz rozbiórki obiektu o ile nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem /pkt 2/. Prawo wodne obowiązujące w czasie budowy ogrodzenia w art. 11 ust. 1 stanowiło, że właściciel gruntu obowiązany jest umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód/.../. Z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] 2000 r. wynika, że zgodnie z umową dzierżawy "A" nie miał prawa wznoszenia trwałych obiektów, a nadto, że nie została wydana zgoda na budowę ogrodzenia terenu będącego przedmiotem umowy dzierżawy. Ponieważ zdaniem organu nie ma możliwości spełnienia przez sporne ogrodzenie wymagań art. 11 Prawa wodnego należało orzec o jego rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A" wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem "A" sporne ogrodzenie nie przylega do terenu publicznego – jeziora ale terenu dzierżawionego przez odwołującego się. Ogrodzenie zostało wykonane w celu zapewnienia bezpieczeństwa członkom "A" bowiem [...] działające na działkach D. S. stwarzało niebezpieczeństwo w postaci zakłóceń porządku, a nawet przestępstw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano art. 138 § 2 kpa w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm./. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie dotyczy całości ogrodzenia zrealizowanego przez "A" na terenie przyległym do jeziora /zalewu [...]/, a jedynie odcinka ogrodzenia między działkami nr A, B, C i D należącymi do D. S.. Jednakże zdaniem organu odwoławczego także odnośnie tej części ogrodzenia rozstrzygnięcie nie jest trafne. Organ I instancji nie ustalił bowiem wysokości tego ogrodzenia, ani nie wykazał w sposób przekonywujący, że ogrodzenie to przylega do miejsca publicznego. Sam zalew istotnie jest miejscem publicznym /art. 10 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r./ to jednakże należało wykazać, że pas gruntu od linii brzegowej do działek D. S. /przy granicy, których usytuowane jest sporne ogrodzenie/ także jest miejscem publicznym. Pas ten o szerokości około 20 m został wydzierżawiony "A" na cele rekreacyjno-sportowe co rodzi wątpliwości do jego publicznego charakteru. Ustalenie tej okoliczności ma znaczenie dla przyjęcia, czy sporne ogrodzenie wymagało zgłoszenia. Przy wykazaniu, że podlegało ono obowiązkowi zgłoszenia sprawa powinna w związku z art. 51 ust. 7 obowiązującego aktualnie Prawa budowlanego w podstawowym rzędzie być rozpoznana pod kątem możliwości jego legalizacji a więc spełnienia przez to ogrodzenie wymagań i możliwości doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym Prawa wodnego z 18.07.2001 r. Zwrócił także organ odwoławczy uwagę na potrzebę szczególnie wnikliwego rozpatrzenia sprawy w części ogrodzenia dochodzącego do linii brzegowej /dołączony rysunek/ z uwagi na ewentualną kolizję z art. 27 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. W konkluzji decyzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę objęcia rozstrzygnięciem wszystkich odcinków ogrodzenia i uzupełnienia postępowania we wskazanym zakresie to jest ustalenia elementu publiczności i rozważenia możliwości legalizacji. W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że decyzja organu I instancji obejmowała jedynie odcinek ogrodzenia na granicy z działkami D. S. nr A, B, C i D dlatego, że w stosunku do pozostałej części ogrodzenia prowadzone są odrębne postępowania. W dalszej części skargi wywodził, że ogrodzenie zostało wykonane samowolnie, uniemożliwia dostęp do jeziora, a także dochodzi do lustra wody. Podkreślił skarżący, że jezioro Ż. /zbiornik [...]/ jest zbiornikiem sztucznym, retencyjnym, a więc nie znajduje do niego zastosowania art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Nadto stwierdził, że "A" zgodnie z umową dzierżawi teren [...] m2, a teren faktycznie przez niego zajmowany, przylegający do działek D. S. wynosi [...] m2. W piśmie z dnia [...] 2005 r. złożonym na żądanie Sądu, W. K. wyjaśnił, że skarżącą w sprawie jest D. S., jego siostra, którą reprezentuje, a także on sam. Następnie W. K. przy piśmie z dnia [...] 2005 r. złożył pełnomocnictwo D. S. /k. [...]/. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w jego ocenie sprawa rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego ogrodzenia wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego, na co wskazano w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Nie może on zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji i oceny zarzutów odwołania. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jednakże wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc przekraczającego uzupełniające postępowania dowodowe przewidziane art. 136 kpa, może on na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana właśnie na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23, 30 ust. 1 pkt 3 i 5, ust. 7 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie jej wydania. Powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisów Prawa budowlanego wskazuje właśnie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sposób umożliwiający zastosowanie lub wykluczenie stosowania tych materialnych regulacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje także na potrzebę ustaleń w tym zakresie. Orzeczenie o rozbiórce ogrodzenia istotnie bowiem, jak wskazał organ odwoławczy, wymaga ustalenia czy przylega ono do miejsca publicznego, a w przypadku braku tej okoliczności ustalenia jego wysokości. Jedynie bowiem w sytuacji przylegania do miejsca publicznego lub wysokości przekraczającej 2,20 metra ogrodzenie to wymagałoby w celu realizacji zgłoszenia, a jego wykonanie samowolne, co w sprawie pozostaje poza sporem, uzasadniałoby interwencję organów nadzoru budowlanego. Konieczność ustalenia czy sporne ogrodzenie przylega do miejsca publicznego wynika z faktu, iż nie przebiega ono wzdłuż linii jeziora, które niewątpliwie zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi miejsce publiczne, ale między pasem gruntu o szerokości około 20 metrów, a działką skarżącej. Ten pas gruntu określony jako pas przywodny lub teren zalewowy jest dzierżawiony od lat przez "A" W związku z tym należy ustalić czy ma on charakter miejsca publicznego. Nadto nawet po wykazaniu, że sporne ogrodzenie przylega do miejsca publicznego należy przed orzeczeniem rozbiórki, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wykazać, że ogrodzenie to – w całości lub części – nie może zostać zalegalizowane w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, a to wobec niemożności doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym Prawem wodnym z 18.07.2001 r. /Dz.U. nr 115, poz. 1229 z zm./, a nie jak to uczynił organ I instancji Prawem wodnym z 24.10.1974 r. /Dz.U. nr 38, poz. 230 z zm./. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, ze odpowiada ona wymogom art. 138 § 2 kpa, a więc skarga D. S. nie była uzasadniona. Natomiast skarga W. K. podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego. Skarżący ten bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji nie był właścicielem /użytkownikiem wieczystym/ żadnej z działek oznaczonych nr A, B, C i D, a w postępowaniu administracyjnym występował jako pełnomocnik swojej siostry D. S.. Samo przekonanie skarżącego W. K. o przysługujących mu uprawnieniach nie czyni z niego osoby mającej interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego /art. 50 § 1 ppsa/. O tym czy dany podmiot posiada interes prawny we wniesieniu skargi nie decyduje bowiem jego subiektywne przekonanie, a nawet dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. W postępowaniu ponownym organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, a następnie podjąć stosowną decyzję, której uzasadnienie spełniałoby wymogi art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę organom orzekającym, że poczynając od dnia 1.01.2002 r. to jest wejścia w życie ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne, w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a marszałek województwa w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa/.../. W art. 11 ust. 2 ustawy zawarto delegacje dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, które wody śródlądowe powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną są istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a które dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Wykonując powyższą delegację Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 17.12.2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną /Dz.U. z 2003 r., nr 16, poz. 149/, które to rozporządzenie w związku z powołanym art. 11 ust. 1 Prawa wodnego przesądza o właściwej reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach związanych z tymi wodami. W związku z tym w postępowaniu ponownym należy ustalić czy po dniu wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie właściwie reprezentowany jest Skarb Państwa /wymaga to jednoznacznego ustalenia nazwy jeziora – dotychczas w postępowaniu administracyjnym zamiennie używano – jezioro Ż. i zalew – zbiornik [...]/. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ oddalił skargę.