II OSK 764/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 854/05 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. II SA/Łd 854/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005r. nr w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2005r. nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia 6 maja 2005r. Wójt Gminy W. w wyniku wniosku B. i B. A. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, szamba bezodpływowego oraz budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania K. K. (reprezentowanego przez matkę M. K.), w którym wskazano na spór odnośnie do części działki nr [...] użytkowanej przez K. K. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, a także przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że skoro wszystkie przesłanki określone w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, to Wójt Gminy W. nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do odwołania organ II instancji podkreślił, że istnienie sporu w przedmiocie własności działki nie ma wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi K. K. (reprezentowanego przez matkę M. K.), w której sformułowane zostały zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu - uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze: w ocenie Sądu organy wydając zaskarżoną decyzję naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.60 ust.1 oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa; organ załatwiający sprawę zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Oznacza to, że organy administracji są zobligowane zapewnić stronom postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym, poprzez realizację obowiązku zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu o zajęcie stanowiska. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że o wystąpieniu do właściwych organów zawiadomiono jedynie wnioskodawców B. i B. K., natomiast pominięto K. K. oraz G. i B. S. Wobec tego uniemożliwiono tym osobom czynny udział w postępowaniu administracyjnym pozbawiając je możliwości złożenia zażalenia na wydane w wyniku współdziałania postanowienia. Dotyczy to również postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 kwietnia 2005r., które nie zostało doręczone nawet wnioskodawcom. Niezależnie od tego Sąd zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem Wójt Gminy W. w podstawie prawnej nie wskazał tego przepisu, również z uzasadnienia nie wynika, czy wszystkie warunki zostały spełnione. Natomiast Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wprawdzie powołało w podstawie prawnej art. 61 cyt. ustawy, jednakże w uzasadnieniu ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że wszystkie warunki z tego przepisu zostały spełnione. W wytycznych Sąd nakazał organom, aby rozpoznając ponownie sprawę zapewniły wszystkim stronom udział w postępowaniach, które wszczęte zostaną przed organami współdziałającymi. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawy kasacyjne wskazano: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj.: 1) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że Kolegium i organ I instancji wydały decyzję z naruszeniem art. 106 kpa, przez co uniemożliwiły stronom czynny udział w postępowaniu, 2) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja wykracza poza właściwość Kolegium i organu I instancji (zapewnienie stronom udziału w postępowaniach przed organami współdziałającymi), 3) naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegającą na błędnym przyjęciu, że dla uznania, iż spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest powołanie cytowanego przepisu w podstawie prawnej decyzji jak i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że wszystkie warunki określone w ww. przepisie zostały spełnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwość postępowań przed organami współdziałającymi nie może stanowić podstawy do oceny, iż wadliwe było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Weryfikacja postanowień wydanych w trybie art. 106 § 5 kpa w sytuacji niezapewnienia wszystkim stronom gwarancji procesowych, jest możliwa wyłącznie w drodze wniosku stron o wznowienie postępowania przed organami współdziałającymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 21.09.2005r. sygn. akt II OSK 69/05 (niepubl.) "organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w tzw. postępowaniu głównym nie może sprawdzać i weryfikować ostatecznych postanowień podejmowanych przez inne organy". Natomiast organ prowadzący postępowanie główne uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu uzgodnienia dokonane z innymi organami, a do warunków zabudowy wynikających z uzgodnień z innymi organami, wpisanych do treści decyzji, żadna ze stron nie zgłosiła zarzutów. Natomiast brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinien skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzją Wójta była zgodna z powołanym przepisem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanie decyzji poprzedziła znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków; z analizy wynika, że wszystkie warunki z art. 61 ust. 1-5 cyt. zostały spełnione. W tej sytuacji przytaczanie całej treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, co sugeruje Sąd w uzasadnieniu wyroku, jest zbędne. Dodatkowo wskazano, że jeśli nawet postępowania uzgadniające zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to są one ostateczne i bez ich wzruszenia nie będzie możliwe dokonanie ponownych uzgodnień. Zgodnie natomiast z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony i wobec tego może dojść do sytuacji, w której z braku inicjatywy stron co do wznowienia postępowania, organ prowadzący postępowanie główne będzie zmuszony oprzeć ponowne rozstrzygnięcie na postanowieniach uzgadniających zakwestionowanych przez Sąd - inaczej nie będzie w stanie w ogóle rozstrzygnąć sprawy. W odpowiedzi na skargę M. K. - pełnomocnik K. K. naprowadziła, że organy współdziałające powinny doręczyć wszystkim stronom postępowania postanowienia tak, żeby można było złożyć na nie zażalenia. Wskazała, że "podtrzymuje wyrok wydany przez WSA w Łodzi sygn. akt. II SA/Łd 854/05". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W podstawie kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania – art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię – art.174 pkt 1 tej ustawy. Pierwsza z podstaw kasacyjnych obejmuje naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że Kolegium oraz organ I instancji wydały decyzję z naruszeniem art. 106 kpa, przez co uniemożliwiły stronom czynny udział w postępowaniu, naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja wykracza poza właściwość Kolegium i organu I instancji, a także naruszenie art.151 ustawy, przez jego niezastosowanie. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. Odnosząc się w kolejności do wymienionych zarzutów przedstawić należy istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 106 kpa, który to przepis reguluje wyłącznie kwestie procesowe współdziałania przy wydawaniu decyzji. Nie cytując treści przepisu wskazać jednak należy, że postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem odrębnym, pomocniczym w stosunku do postępowania głównego i nie załatwia sprawy administracyjnej głównej. W postępowaniu tym organ opiniujący (uzgadniający) stosuje przepisy kpa, z możliwością prowadzenia postępowania wyjaśniającego i postępowanie to kończy zajęciem stanowiska, co następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Konsekwencją dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art.106 § 5 kpa jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego ewentualna weryfikacja postanowień, o których mowa, możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie poprzez wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w tzw. postępowaniu głównym, nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art.106 § 5 Kpa (tak NSA w wyroku z dnia 21.09.2005r. sygn. II OSK 69.05 – LEX nr 194983). Dodać też należy, że postanowienia wydane na podstawie art.106 § 5 Kpa mogą być wzruszone w trybie wznowienia postępowania, czy też uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności przed organem właściwym (współdziałającym), którym w żadnym wypadku nie będzie organ prowadzący główną sprawę administracyjną. Stąd też trafny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie stanowiska Sądu I instancji, że organy prowadzące postępowanie w głównej sprawie naruszyły przepis art.106 kpa. Również zasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchylając decyzje obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd I instancji nie tylko, że dokonał oceny postępowań przeprowadzonych przez organy współdziałające, ale w wytycznych nakazał organom, aby rozpoznając ponownie sprawę zapewniły wszystkim stronom udział w postępowaniach, które zostaną wszczęte przed organami współdziałającymi. Uszło jednak uwadze Sądu, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie Wójta Gminy W., jako organu I instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej samej sprawie, do tych samych organów o wydanie opinii w trybie art. 106 § 5 Kpa. Jak już wyżej wskazano, jedną z form wzruszenia takich postanowień, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, może być wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa, jednakże wszczęcie takiego postępowania może nastąpić tylko na żądanie strony (art.147 Kpa), przy zachowaniu terminu z art.148 Kpa. Stąd też ani organ prowadzący sprawę główną, ani organ współdziałający, przy tej podstawie wznowieniowej, nie może z urzędu wznowić postępowania. Zatem wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania były niewłaściwe. Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a polegającą na przyjęciu, że dla uznania, iż spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest nie tylko powołanie cytowanego przepisu w podstawie prawnej decyzji ale i uzasadnienie tej kwestii stwierdzić należy, iż w realiach sprawy i ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony. Przede wszystkim należy wskazać na zgromadzony w sprawie przez organy administracyjne materiał dowodowy, w tym na znajdującą się na K.2 akt administracyjnych organu I instancji analizę zagospodarowania terenu działki nr 369 w W. - wizja w terenie dn.20.03.2005r. W punkcie 7 tej analizy – wnioski – uprawniony urbanista stwierdził, że po przeanalizowaniu terenu działki nr 369 położonej w miejscowości W. oraz działek sąsiadujących stwierdza się spełnienie warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; istnieje możliwość budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego, szamba oraz budynku gospodarczego z garażem. Analiza ta nie została przez żadną ze stron zakwestionowana w toku całego postępowania przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Wobec tego powołanie przez Kolegium w podstawie prawnej przepisu art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz lakoniczne wprawdzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji tegoż organu, że spełnione zostały warunki określone tym przepisem było wystarczające, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, aby przepis ten w jakimkolwiek zakresie został naruszony. W świetle powyższego zasadnie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., skoro argumentacja, która w ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadniała uchylenie decyzji organów obu instancji okazała się wadliwa. W tym stanie sprawy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.