II SA/Gl 693/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. odmówił R. K. udzielenia pozwolenia na budowę – ustawienie [...] obiektów usługowych (kiosków handlowych branży [...]). W uzasadnieniu powołano się na art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 dot. obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem inwestycji. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł R. K. zarzucając obrazę prawa procesowego i materialnego oraz sprzeniewierzenie się dochowaniu przyrzeczenia publicznego poprzez utrudnianie organizacji targowiska. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji i podtrzymał w całości wyrażone w niej stanowisko, powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano na samowolne rozpoczęcie robót i w konsekwencji tego przekazanie sprawy postawionych kiosków Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Na w/w decyzję ostateczną pismem z dnia [...] 2004r. R. K. złożył do Sądu skargę podnosząc te same zarzuty, które były przedmiotem złożonego wcześniej zażalenia. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda [...] podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Bezspornym w sprawie jest brak pozwolenia dla R. K. na budowę - umieszczenie [...] kiosków handlowych na działce nr [...] w M. oraz fakt posadowienia tam już tych kiosków oraz podłączenie części tych obiektów do mediów – co przyznał sam skarżący w trakcie rozprawy sądowej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z tym zastrzeżeniem, że od tej zasady zostały przewidziane odstępstwa, określone w art. 29-31. Przez roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez ostateczną decyzję upoważniającą do rozpoczęcia robót (art. 28 Prawa budowlanego) należy rozumieć decyzję, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Może to zatem być decyzja organu I instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, lub decyzja wydana w trybie odwoławczym przez organ II instancji. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29-31 Prawa budowlanego, polegają na zastąpieniu dla ustalonych rodzajów budów i robót budowlanych pozwolenia na budowę - zgłoszeniem zamierzonej budowy lub robót budowlanych właściwemu organowi. Jednakże przedmiotowe obiekty - kioski handlowe - nie zostały wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zatem do rozpoczęcia ich budowy – posadowienia na gruncie - było wymagane pozwolenie na budowę. Skoro zatem ich realizacja nastąpiła mimo braku wymaganego pozwolenia na budowę to w świetle art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego (dodanego nowelizacją z dnia 11 lipca 2003r.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem brak było podstaw prawnych do wydania wnioskowanego pozwolenia. Nadmienić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Natomiast w takiej sytuacji organ administracji powinien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Jeżeli takie przesłanki nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań prawa budowlanego. Legalizacja następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie takiego pozwolenia ma ten skutek, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uważa się za niebyłą. Taka legalizacja następuje jednak w odrębnym postępowaniu (vide: wyrok z 12.03.1993r. o sygn. akt ARN 2/93). Reasumując zatem powyższe należy stwierdzić, że w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych (tu: posadowienia kiosków) organy administracji publicznej zobowiązane były umorzyć prowadzone w tym zakresie postępowanie. Sąd jednak nie stwierdził aby naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie i odmawiającej udzielenia tegoż pozwolenia zamiast umorzenia prowadzonego postępowania miało wpływ na wynik końcowy sprawy. Zarówno bowiem umorzenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jak i odmowa jego wydania powodują dla wnioskodawcy negatywny skutek. W konsekwencji bowiem obu powyższych rozstrzygnięć zrealizowana inwestycja ma charakter samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymuje się stosownym pozwoleniem na jej budowę. Mając zatem na względzie art. 145 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego oraz z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnoszone zaś w skardze zarzuty dotyczące. uniemożliwienia uczestnictwa w toku przedsiębranych w sprawie czynności nie znajdują uzasadnienia. Skarżący został zawiadomiony przez Prezydenta Miast M. o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowych kiosków pismem z dnia [...] 2004r.; został także wezwany do przedłożenia wymaganych dokumentów. Natomiast stwierdzenie zlokalizowania na gruncie obiektów bez pozwolenia musiało – w świetle powyżej przedstawionych rozważań - skutkować negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciem. Także zarzut dotyczący sprzeniewierzenia się dochowaniu przyrzeczenia publicznego nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie odnosi się on do naruszenia konkretnych przepisów prawa lecz do działalności Prezydenta Miasta M.. W tym zakresie skarżący będzie mógł korzystać z innych instrumentów ochrony prawnej m.in. skargi do Rady Miejskiej Miasta M., która w trybie art. 229 pkt 3 kpa władna jest ocenić zasadność podnoszonych skarg. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.