II SA/Ol 920/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA AsesorWSA Protokolant Alicja Jaszczak-Sikora Adam Matuszak Beata Jezielska (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 7 czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 12 lutego 1980r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 16,79 ha położonego we wsiach B. i R. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek oznaczonych nr 53, 67, 238, 55 i 239 oraz stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy D. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr 173 została wydana z rażącym naruszeniem prawa jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu podano, iż decyzja Naczelnika Gminy D. została wydana w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W decyzji tej wskazano, iż właścicielka gospodarstwa jesienią 1978r. wyjechała z rodziną na pobyt stały do RFN, opuszczając gospodarstwo. Podano, iż pismem z dnia 12 listopada 2002r. H. K. zwróciła się do Wojewody o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzucając iż decyzja Naczelnika Gminy narusza prawo, a w szczególności przepisy określające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podniosła, iż organ nie wywiązał się z obowiązku ustalenia adresu wnioskodawczyni oraz niepowiadomił jej w należyty sposób o powziętej decyzji, a przed jej wydaniem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Decyzje wydane w tej sprawie przez Wojewodę, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził ich nieważność, uznając iż organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym postanowieniem z dnia 24 lutego 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał wniosek H. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Dokonując kontroli legalności decyzji Naczelnika Gminy D. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i l osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Wskazano, iż w myśl § l ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właścicieła, użytkownika bądź dzierżawcę. Podano, iż w czasie obowiązywania powyższych przepisów właścicielka gospodarstwa wyjechała na stałe do RFN, w związku z tym w gospodarstwie nie zamieszkiwała osobiście, ani go nie uprawiała. Jednakże Naczelnik Gminy D. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy właścicielka oddała gospodarstwo w użytkowanie lub dzierżawę, a także czy było ono uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym. Organ nie zawiadomił także strony o wszczęciu postępowania. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie podano żadnych ustaleń faktycznych, umożliwiających ocenę czy zaistniała jedna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji. Podniesiono, także, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego była decyzją uznaniową, a w związku z tym organ winien nie tylko wykazać zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, ale także wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniałyby orzeczenie o przejęciu gospodarstwa. W związku z tym Kolegium uznało, iż decyzja Naczelnika Gminy D. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 - 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, a ciężar tych naruszeń spełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kolegium stwierdziło ponadto, iż nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Wyjaśniono także, iż działki o numerach 53, 67, 238, 55 i 239 znajdują się nadal w zarządzie Lasów Państwowych, co nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w odniesieniu do tych gruntów, gdyż ich obecny stan prawny me ma charakteru nieodwracalnego. Natomiast działka o nr 173 została sprzedana na rzecz R. F., zaś po jej śmierci przeszła na własność Z. F. i M. F., a współwłaścicieli tych chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odniesieniu do tej działki wyłączona jest zatem możliwość stwierdzenia nieważności i dlatego Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, iż w tej części decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co daje stronie uprawnienie do dochodzenia odszkodowania. 2 Nadleśnictwo K. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej pkt l powyższej decyzji. Podniesiono, iż właścicielka gospodarstwa w okresie obowiązywania ustawy z 13 lipca 1957r. wyjechała na stałe do Niemiec, nie pozostawiając w gospodarstwie nikogo z rodziny, ani nie zbywając go na rzecz osoby trzeciej. Nie podała także nowego adresu zamieszkania, ani nie wskazała użytkownika gospodarstwa. Ponadto do czasu przejęcia gospodarstwa przez Lasy Państwowe od przedmiotowej nieruchomości nie były płacone podatki. Te okoliczności w ocenie Nadleśnictwa świadczą o opuszczeniu gospodarstwa, zaś twierdzenia H. K. iż pozostawiła gospodarstwo pod opieką szwagra, który je uprawił są w ocenie Nadleśnictwa gołosłowne i nie zasługują na uwzględnienie. Podniesiono, iż wobec niemożności doręczenia decyzji stronie, dokonano doręczenia w trybie art. 45 Kpa i zastanawiający jest fakt, iż rzekomy użytkownik gospodarstwa decyzją tą się nie zainteresował. W związku z tym w ocenie Nadleśnictwa naruszenie zasad ogólnych postępowania nie było rażące i nie miało wpływu na treść decyzji, ani nie ograniczyło uprawnień strony. Podniesiono podatno, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, a zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzją z dnia 30 września 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy pkt l decyzji z dnia 7 czerwca 2005r. będącego przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Wskazano, iż organ przed wydaniem decyzji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, a w dołączonym do decyzji protokole zdawczoodbiorczym brak jest jakichkolwiek danych na temat stanu zagospodarowania gruntów. Podniesiono, iż to na organie ciąży obowiązek dowodzenia określonych okoliczności, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano ponadto, iż doręczenie decyzji poprzez obwieszczenie jest wyjątkiem od zasady bezpośredniego doręczenia decyzji stronie i wymaga dowodu poprzez dołączenie tego obwieszczenia do akt, a w przedmiotowej sprawie takiego dowodu brak. W związku z tym niezasadny jest także zarzut, iż od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat. Przy czym Kolegium wskazało, iż termin ten nie dotyczy sytuacji określonej w art. 156 § l pkt 2 Kpa, tj. przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na tę decyzję skargę wniosła pełnomocniczka Nadleśnictwa K., podnosząc identyczne argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, iż H. K. była osobą nieznaną z miejsca pobytu, a doręczenia decyzji dokonano w sposób zastępczy, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na zeznanie świadka wskazała, iż decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń, a z jej treści wynikało, o jakie pismo chodzi, kto jest jego 3 adresatem oraz jaki jest skutek obwieszczenia decyzji. W związku z tym w ocenie skarżącego Nadleśnictwa naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika Gminy D. nie miało charakteru rażącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż powodem rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium nie był brak przesłanek do przejęcia gruntów, lecz brak prawidłowych ustaleń przez organ, czy przesłanki te faktycznie zaistniały. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a nie materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podnieść należy, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest swoistym środkiem zaskarżenia, służącym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Takie unormowanie związane jest z obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym zgodnie z treścią z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, iż organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (podobnie jak organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji) nie może ograniczyć się do kontroli objętej wnioskiem (zaskarżonej) decyzji, lecz jest obowiązany ponownie sprawę rozstrzygnąć. Taki pogląd jest już od dawna ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 11 czerwca 1999r. Sygn. akt IV SA 2498/98, niepublik., wyrok z dnia 22 marca 1996r. Sygn. akt SA/Wr 1996/95, opublik. ONSA z 1997r. Nr 1 poz. 35). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, iż niezależnie od treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie mogło w swoim rozstrzygnięciu ograniczyć się do rozpoznania punktu 1 decyzji z dnia 7 czerwca 2005r., lecz obowiązane było rozpatrzeć 4 ponownie sprawę w całości. W ten sposób bowiem Kolegium nie orzekło co do pozostałej części decyzji objętej wnioskiem, a treści tego rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Skoro zaś w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ nie orzekł o mocy prawnej całej decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym naruszył powyższe zasady postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy ponadto wskazać, iż odpowiednie stosowanie do wniosku przepisów dotyczących odwołań odnosi się także do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z § l pkt l tego artykułu organ odwoławczy - odpowiednio zatem także organ rozpoznający wniosek - może jedynie utrzymać decyzję w całości. Powołany przepis nie przewiduje natomiast możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji w części. Zatem rozstrzygnięcie Kolegium w ogóle nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w powołanym przepisie. Na marginesie należy zauważyć zresztą, iż w ani w sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji, ani w jej treści Kolegium nie wskazało podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do przywołania jedynie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. 5