II OSK 46/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 640/05 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. D. w G. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 640/05, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ulicy D. w G. uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy D., która w dniu 17 września 2001 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. z podaniem o dokonanie naprawy drogi położonej na działce nr 1386, będącej własnością Gminy G. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją wydaną w dniu 16 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Prezydentowi Miasta G. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego części działki stanowiącej dojazd do garaży. Również i tę decyzję na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej uchylił Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w tym również, czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne z tej przyczyny, że ruch samochodowy po działce nr 1386 nie czyni jej drogą, czy też ulicą, a zatem obiektem budowlanym. Organ powołał się również na to, że brak jest krawężników, odwodnień, nawierzchni, zatem jakichkolwiek elementów składowych drogi jako obiektu budowlanego. Ponadto organ wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów klasyfikującym przedmiotową działkę wynika, że jest to zurbanizowany teren niezabudowany. Decyzję tę utrzymał w mocy Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. podzielając ustalenia faktycznie i pogląd organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ulicy D. w G. wskazał na wstępie, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma kwestia, czy dojazd zlokalizowany na części działki nr 1386 jest drogą, a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2004 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 216 ze zm.). Jest to o tyle istotne, że przepisy art. 61-72 tej ustawy regulują zasady utrzymania obiektów budowlanych, a w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicję budowli. Jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a jednym z rodzajów budowli są drogi. W prawie budowlanym brak jednak definicji pojęcia drogi. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało odnieść się do znaczenia tego terminu, którym posłużył się ustawodawca, w innych aktach prawnych. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są, zgodnie z art.8 ust.1 tej ustawy drogami wewnętrznymi. Sąd pierwszej instancji analizując zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy doszedł do przekonania, że dojazd do garaży zajmujący część działki nr 1386 przy ulicy D. należy uznać za drogę wewnętrzną, spełnia ona bowiem przesłanki wynikające z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Za fakt bezsporny uznał Sąd, że na części działki między budynkami znajduje się obiekt materialny w postaci nawierzchni gruntowej utwardzonej tłuczniem i pokrytej częściowo asfaltem, odbywa się na nim ruch pojazdów, przy czym zapewnia on dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, zabudowanej garażami położonej nad rzeką K. Nie znajduje się co prawda w pasie drogowym, jednak w sytuacji, gdy obiekt ten faktycznie istnieje i spełnia opisane wyżej funkcje należy go uznać za drogę wewnętrzną, a co za tym idzie budowlę, czyli jeden z rodzajów obiektów budowlanych. Brak lokalizacji w obrębia pasa drogowego można zmienić poprzez odpowiednie zapisy w rejestrze gruntów. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę podnoszonej przez skarżącą Wspólnotę kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego spowodowanego ruchem pojazdów, nie uwzględniły również faktu, że skoro właściwy organ wydał pozwolenie na budowę garaży na nieruchomości położonej między budynkami usytuowanymi przy ulicy D. a rzeką K., to nieruchomość ta musiała posiadać dostęp do drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji wyraził następnie pogląd, że skoro nie można ustalić czy urządzony dojazd stanowi samowolę budowlaną organy nadzoru budowlanego winny rozważyć celowość zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego po uprzednim zakwalifikowaniu części działki nr 1386 jako drogi wewnętrznej przy założeniu, że stanowi ona jedyny dojazd do garaży. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżył w całości. Skargę kasacyjną oparł o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w szczególności art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ustalenie, że w wyniku odbywającego się po terenie nieruchomości gminnej ruchu samochodowego powstała droga wewnętrzna dojazdowa, a ponadto art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ustalenie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie nie dotyczącej legalnie użytkowanego obiektu budowlanego i jeśli można byłoby uznać, że w sprawie istnieje przedmiot postępowania w postaci samowolnie wybudowanej drogi będącej budowlą. Wskazując na powyższy zarzut Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy przyjął, że droga dojazdowa prowadząca do garaży usytuowanych we wnętrzu międzyblokowym stanowi drogę wewnętrzną. Sam fakt, że właściciele garaży samowolnie ustanowili trasę dojazdu przez nieruchomość należącą do gminy i na pewnym odcinku tego dojazdu doszło do utwardzenia go tłuczniem i utwardzenia asfaltem nie oznacza jeszcze, że powstała droga wewnętrzna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Również okoliczność, że gmina wydzierżawiając działki pod budowę garaży nie zapewniła dojazdu do nich wymaganego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może skutkować uznaniem, że doszło do budowy drogi wewnętrznej dojazdowej. Tylko zaś ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w stosunku do obiektu budowlanego uzasadniałoby prowadzenie tego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że skarga kasacyjna chociaż sporządzona przez fachowego pełnomocnika nie odpowiada w pełni wszystkim wymaganiom przewidzianym dla sformalizowanego pisma, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, skarga kasacyjna oprócz wymagań przewidzianych dla pisma procesowego powinna m. in. zawierać przytoczenie podstaw i celu uzasadnienie. Wnoszący skargę kasacyjną, opierając ją wyłącznie o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 Ppsa), powinien był więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy wyjaśnić na czym polegała błędna ich wykładnia oraz wskazać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Autor skargi kasacyjnej postawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia wymienionych w skardze trzech materialnoprawnych norm, zastrzegł jednak, że wskazane uchybienia uzasadniać mają ten zarzut "w szczególności". Stwierdzić więc trzeba, że zarówno orzeczenie podstawy w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie winny być sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia czy też inne niedopuszczalne domysły. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa) nie pozwala na odniesienie się do tych innych, bliżej nie określonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) są nieuzasadnione. Wymieniony przepis, umieszczony w tzw. słowniczku wyrażeń ustawowych, zawiera definicję drogi, przez którą ustawa rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika wyraźnie, że w taki właśnie sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozumie pojęcie "drogi", przytoczył nawet dosłowną treść wymienionego przepisu. Podobnie wnoszący skargę kasacyjną sformułował zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści tego przepisu drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (ze względu na funkcje w sieci drogowej – art. 2 pkt 2 ustawy) są drogami wewnętrznymi. Są nimi w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Użyty zaś przez ustawodawcę w analizowanym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Każda z kategorii dróg winna spełniać określone wymogi formalno-prawne oraz techniczne, brak jednego z tych elementów uzasadnia zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r., sygn. III SA 1432/99 – Lex nr 47974, Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. II CK 312/05 – OSNC 2006 r. z. 9, poz. 156). Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację, w istocie kwestionuje poczynione ustalenia, które doprowadziły do możliwości potraktowania spornego szlaku drogowego jako drogi wewnętrznej. Jednakże autor skargi kasacyjnej, zgodnie z tym co zasygnalizowano, oparł ją wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa, nie stawiając zarzutu naruszenia ani przepisów postępowania sądowego, ani nawet przepisów postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, władny był dokonać oceny zasadności tej skargi w ramach zgłoszonej podstawy, opierając się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie można bowiem podważać ustaleń Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mając to na względzie nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 118 ze zm.). Przepis ten stwarza materialnoprawną podstawę do nakazania przez organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3). W ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy sporny szlak drogowy przebiegający przez działkę nr 1386 uzasadniał potraktowanie go jako drogi, a zatem obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w razie stwierdzenia, że droga na określonym odcinku znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym uprawnia organ nadzoru budowlanego do decyzyjnego nakazania o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Wymaga to jednak, co słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku, poczynienia stanowczych ustaleń. Podzielić również należy pogląd tego Sądu, że w razie niemożności ustalenia pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy sporny obiekt budowlany został zrealizowany w sposób legalny, postępowanie może i powinno być prowadzone w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, iż obiekt nie wyczerpuje znamion określonych w pkt 1-3 wymienionego przepisu. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 Ppsa oddalił skargę.