II SA/Lu 1002/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Asesor WSA, Wiesława Achrymowicz, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. znak [...] Decyzją z dnia [...]września 2005 r. ([...]) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił E.W. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: R.W. i D.W. Organ ustalił iż rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób, a w jej skład wchodzi dziecko niepełnosprawne. Organ ustalił także, iż dochód rodziny przekracza określoną w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) wysokość 583 zł. Obliczając wysokość dochodu rodziny organ przyjął, iż obok dochodu z pracy zawodowej męża w jego skład należy wliczyć dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 194 zł. miesięcznie z 1 hektara przeliczeniowego. Gospodarstwo to zostało umową w formie aktu notarialnego wydzierżawione w zamian za czynsz dzierżawny wynoszący 500 zł. rocznie. Organ nie wziął jednak pod uwagę tej umowy przyjmując, iż na gruncie art. 5 ust. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.) umową, która spełniałaby wskazane tam wymogi byłaby umowa zawarta w formie pisemnej, na okres co najmniej 10 lat i zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, pod warunkiem zawarcia jej w celach emerytalno-rentowych. Brak celu emerytalno-rentowego powoduje w ocenie organu, iż należało dochód z gospodarstwa wliczyć do dochodu rodziny w sposób określony w decyzji. To z kolei powoduje, że łączny dochód przekracza sumę 583 zł. (wynosi 1.461, 32 zł), co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. E.W. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała na odpowiedź Dyrektora Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej, który na pytanie wnioskodawczyni udzielił odpowiedzi twierdzącej co do spełnienia przez umowę dzierżawy warunków wskazanych w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W oparciu o to wyjaśnienie skarżąca uważa, że dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa nie powinno się wliczać do dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]października 2005 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Podstawowym argumentem wskazanym przez organ odwoławczy było przyjęcie, iż umowa dzierżawy, zawarta w celu innym niż uzyskanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników nie jest umową, spełniającą przesłanki wskazane w art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, w ocenie organu, umowa taka nie stanowiła podstawy do przeniesienia obowiązku podatkowego (podatnikami podatku rolnego pozostali wydzierżawiający). Organ wskazał także, że odpowiedź Ministerstwa, na którą powołuje się strona odwołująca się, została udzielona w przekonaniu, iż celem umowy było uzyskanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników i dlatego nie może stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. W konsekwencji organ przyjmuje, co stanowi główny argument uzasadnienia, że treść przepisu art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że samo zawarcie notarialnej umowy w wydzierżawienia gospodarstwa rolnego stanowi podstawę do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. E.W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powołała się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując także na treść umowy notarialnej oraz na fakt, iż dochodów z wydzierżawionego gospodarstwa nie uzyskuje. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał ponownie na argumenty związane z interpretacją przepisów analizowanych w zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, iż wymagane przez przepisy ujawnienie w ewidencji musi być oceniane w powiązaniu w celem umowy, tzn. z nabyciem prawa do emerytury lub renty rolniczej. Wskazuje także na cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, który, mimo, że nie jest wyraźnie określony w samej ustawie, powinien być związany z pomocą rodzinom o niskich dochodach i nie może umożliwiać obejścia prawa, co mogłoby mieć miejsce w przypadku związania dowodu nie osiągania dochodu z gospodarstwa rolnego jedynie z umową dzierżawy a nie z ustaleniem prawa do emerytury lub renty rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) orzekanie w zakresie jej zgodności z prawem. Kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest z punktu widzenia spełniania przez decyzję wymogów zawartych w normach kompetencyjnych, proceduralnych i materialnoprawnych. Wchodzi zatem w ten zakres także sposób w jaki dokonywana jest interpretacja przepisów prawa materialnego oraz rezultat wykładni, prowadzący do przyjętej przez organ administracyjny kwalifikacji normatywnej określonych faktów. Decydujące znaczenie dla sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej ma interpretacja kilku przepisów prawnych zastosowanych przez organ administracyjny. Nie budzi wątpliwości treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) w zakresie wysokości dochodu rodziny stanowiącego podstawę przyznania świadczenia rodzinnego. Nie jest on również kwestionowany w skardze. Ocenie prawnej sądu administracyjnego powinien natomiast zostać poddany sposób wykładni art. 5 ust. 8a wyżej powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz sposób ich zastosowania przez organy administracyjne jako podstawy kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego . W art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta jest reguła dotycząca sposobu ustalania dochodu. Wskazuje ona na wliczenie do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego obszarów rolnych oddanych w dzierżawę. Jednocześnie reguła ta zawiera wyjątek, stanowiący podstawę odmiennego traktowania gospodarstwa, czyli nie wliczania do powierzchni gospodarstwa obszarów rolnych oddanych w dzierżawę, jeżeli (pkt 1), część lub całość znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego oddano w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis powyższy zawiera zatem odesłanie do innej ustawy, a zwrotem określającym zakres odesłania jest wyrażenie "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników". Przepisy te to powoływana już wyżej ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.). Przepisy powyższej ustawy odnoszą się do zawarcia umowy dzierżawy w art. 28 ust. 4, w myśl którego za zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej uważa się, obok sytuacji, w której osoba ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, także sytuację wydzierżawienia gruntów na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków osobie niebędącej: (a) małżonkiem emeryta lub rencisty, (b) jego zstępnym lub pasierbem, (c) osobą pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz (d) małżonkiem osoby wymienionej w lit. b) oraz c). Nie budzi wątpliwości organu administracyjnego spełnienie przez umowę dzierżawy gospodarstwa skarżącej powyższych warunków proceduralnych, przedmiotowych i podmiotowych. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie w zaskarżonej decyzji iż umowa nie została zgłoszona do ewidencji, ale następnie, w odpowiedzi na skargę, przyjęcia powyższej tezy nie podtrzymał. Oceny organu administracyjnego pierwszej instancji oraz organu odwoławczego dotyczą związku spełnienia powyższych warunków z warunkiem w ich ocenie zasadniczym, mianowicie uzyskaniem prawa do emerytury lub renty rolniczej. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wprost, iż art. 28 ust. 4 ustawy formułuje warunek zawarcia umowy dzierżawy "w celach emerytalno-rentowych..." Organ odwoławczy natomiast wskazuje, zwłaszcza w odpowiedzi na skargę, iż nie można wywodzić uprawnienia z dosłownego brzmienia części jednego z przepisów oderwanego od kontekstu oraz wyprowadzać wniosku, iż sam fakt zawarcia umowy jest wystarczającą przesłanką powstania uprawnienia do świadczenia. Nawiązał także do celu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, którym są świadczenia z tego ubezpieczenia, w związku z czym traktowanie umowy dzierżawy jako dowodu nieosiągania dochodu z gospodarstwa rolnego "prowadziłoby do obejścia prawa" i byłoby sprzeczne także z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie prawnej sądu powyższa ocena organu nie znajduje uzasadnienia na gruncie przyjętych reguł interpretacji. Podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego, pozostaje wykładnia językowa, istotą której jest rekonstrukcja sensu wyrażeń i całej wypowiedzi zawartej w tekście normatywnym. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wówczas, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji. I tak jednak w takim przypadku interpretator powinien odwołać się w pierwszej kolejności do reguł wykładni systemowej, opartej na tekście prawnym, a dopiero w dalszej kolejności, na gruncie argumentacji dodatkowej (uzupełniająco-korygującej) możliwe jest odwołanie się do reguł celowościowych, funkcjonalnych i aksjologicznych. W przypadku regulacji wyrażonej w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników argumenty językowe nie budzą w ocenie sądu wątpliwości, wymagających sięgania do celu ustawy w kontekście skorygowania jej treści. Nie da się abstrakcyjnie zaprzeczyć, że pewne konstrukcje dozwolone przez prawodawcę mogą prowadzić do obejścia prawa. Nie można jednak przypisać automatycznego związku pomiędzy stwierdzeniem takiej możliwości i konkretną kwalifikacją odnośnie do danej czynności prawnej, a samo dostrzeżenie takiej możliwości nie usprawiedliwia w ocenie sądu sięgania do argumentu sprzeczności z celami ustawy, które, chociaż niewątpliwie dałoby się określić na podstawie całości tekstów obu ustaw, nie zostały wyraźnie w ich przepisach początkowych określone. W ocenie prawnej sądu regulacja, odwołująca się do umowy dzierżawy zawartej "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" odnosi się do formy i sposobu zawarcia takiej umowy oraz do jej strony przedmiotowej i podmiotowej. W sytuacji, gdy wszystkie te wyraźnie wskazane w tekście prawnym aspekty zostają spełnione, brak jest podstaw do wymagania jeszcze jednego warunku, jakim byłoby nie wyrażone w tekście spełnienie celu umowy (uzyskanie prawa do emerytury lub renty) lub też, tym bardziej, samo uzyskanie tego prawa. Mimo, że nie ma to decydującego znaczenia dla sądowej oceny prawnej, w ramach tej oceny sąd tak właśnie traktuje wyjaśnienie Dyrektora Departamentu Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej. Brak jest podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił organ odwoławczy, że treść wyjaśnienia spowodowana była błędnym przyjęciem, że umowa dzierżawy zawarta była w celu uzyskania świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników. Ministerstwo bowiem wyjaśniło te elementy formalne, przedmiotowe i podmiotowe związane z umową, które wystarczały, jego zdaniem, do uznania umowy za spełniającą warunki określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawodawca ponadto, wskazując w cytowanym przepisie art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych na możliwość wydzierżawienia całości lub części znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, dodatkowo oddzielił sytuację zawarcia takiej umowy od uzyskania prawa z systemu ubezpieczeń społecznych rolników, przysługującego jedynie w przypadku wydzierżawienia całości gospodarstwa. Objęcie tą normą "części gospodarstwa" oznacza, iż właśnie ewentualnie tę część należy uwzględniać w ramach dochodu uzyskanego przez rodzinę nie poprzez uwzględnienie dochodu z hektara przeliczeniowego lecz poprzez włączenie ustalonego czynszu dzierżawnego, który, co układa się w logiczny ciąg systemowo-funkcjonalny, na gruncie ust. 8b tego przepisu, pomniejsza dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę tego gospodarstwa. Ponadto, w ocenie sądu, odmiennej od wyrażonej przez organ administracyjny, odwołanie się do wykładni celowościowej przy rekonstrukcji pełnej normy, w istocie nie przeczy wynikom uzyskanym na drodze reguł językowych i systemowych. Podstawową kategorią, na której opiera się konstrukcja ubezpieczeń rolniczych jest zaprzestanie działalności. (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przyjęcie natomiast, iż skoro w intencji ustawodawcy leży, aby warunkiem uzyskania renty lub emerytury rolniczej było zaprzestanie działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie oznacza, że samo zaprzestanie takiej działalności nie może prowadzić także do innych skutków związanych z możliwością uzyskania świadczeń rodzinnych. Stąd odwołanie się do celu prawodawcy w kontekście sformułowania "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" należy rozumieć jako, obok spełnienia warunków formalnych, przedmiotowych i podmiotowych umowy dzierżawy, także spełnienie warunku faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności. W ocenie sądu, umowa dzierżawy, zawarta w formie aktu notarialnego na 10 lat i zgłoszona do ewidencji taki warunek normatywnej podstawy faktycznego zaprzestania prowadzenia tej działalności spełnia. Konkluzję przyjętą przez sąd w niniejszej sprawie potwierdza także wykładnia porównawcza przeprowadzona na gruncie brzmienia art. 5 ust. 8a pkt. 1 i pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tekst normatywny zawarty w pkt 1 wskazuje bowiem jedynie na oddanie pod określonymi tam warunkami gospodarstwa w dzierżawę, podczas gdy w pkt 3 ustawodawca mówi o oddaniu w dzierżawę "w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu obszarów wiejskich ...". Na gruncie założenia o racjonalności rezultatu pracy prawodawcy nie można nie przyjąć, iż gdyby prawodawca chciał powiązać umowę dzierżawy z pkt 1 z samą rentą, określiłby to w sposób analogiczny do tego, który pojawił się w pkt 3 tego przepisu. W ocenie sądu, powołane przez organ odwoławczy przepisy o podatku rolnym nie mają dla rozstrzygnięcia decydującego znaczenia. Treść tych przepisów ma znaczenie albo dla ustalenia pojęcia gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) albo powierzchni tego gospodarstwa (art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych), co nie ma bezpośredniego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia administracyjnego odnośnie do ustalenia wysokości dochodu uprawniającego do świadczenia rodzinnego. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, zawierającej wskazane ustalenia interpretacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien po pierwsze, potraktować umowę dzierżawy, stosownie do wykładni przeprowadzonej przez sąd administracyjny, jako spełniającą warunki przewidziane w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Po drugie, organ powinien w związku z powyższym, ponownie obliczyć dochód rodziny uwzględniając w ramach dochodów za 2004 r., jako roku poprzedzającego okres zasiłkowy, obok innych składników, dochody z czynszu dzierżawnego w okresie funkcjonowania umowy dzierżawy oraz na tej podstawie, w oparciu o wskazania art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzygnąć kwestię uprawnienia do świadczenia rodzinnego.