II OSK 892/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 806/04 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. S. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006r. oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nakazującą zlikwidowanie rury PCV odprowadzającej wody opadowe z rynny budynku mieszkalnego w G. przy ul. O. pod drogą gminną nr [...] skierowaną bezpośrednio na działkę nr [...], stanowiącą własność J. i J. P. oraz nakazującą odprowadzić wody na teren własnych dołów chłonnych w terminie 14 dni i powiadomić o terminie wykonania robót Wójta Gminy G. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ I instancji po wykonaniu oględzin w dniu 13 maja 2004 r. ustalił, iż pomiędzy wymienionymi wyżej działkami przebiega nieutwardzona droga, która nie posiada rowu przydrożnego. Inwestor nie posiada zgody administratora drogi na wykonanie przekopu oraz ułożenie rur pod drogą. Biorąc pod uwagę ten stan rzeczy, jak również usytuowanie w terenie o dużym spadku, zdaniem organu wykonany odpływ winien być zlikwidowany, aby podczas opadów wody opadowe z rynny i terenu działki J. S. nie spływały na sąsiednią działkę. Jednocześnie organ podniósł, że § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczają odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. W odwołaniu od decyzji J. S. zarzucił, że przedmiotowa rura PCV nie służy do odprowadzania wód opadowych z rynny budynku mieszkalnego na sąsiednią działkę, ale do rowu wzdłuż drogi nr [...], którego istnienie jednoznacznie poświadczyli mieszkańcy G. w złożonych do akt oświadczeniach. Taki sam stan istniał w momencie zakupu działki, a on dokonał jedynie wymiany rur kamionkowych na rury z tworzywa sztucznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie okoliczności potwierdzonych dodatkowymi oględzinami dokonanymi w dniu 17 sierpnia 2004 r. Organ odwoławczy przywołał art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i stwierdził, iż ustalony sposób odprowadzania wód opadowych powoduje zmianę stosunków wodnych, co z kolei niekorzystnie wpływa na grunty sąsiednie. Natomiast rów, o którym pisze strona odwołująca się nie figuruje i nigdy nie figurował w mapach ewidencyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S. podniósł, iż wody opadowe z jego działki zawsze spływały w kierunku działki położonej niżej, do rowu przydrożnego (przyskokowego), który od lat znajduje się przy posesji stanowiącej własność J. i J. P. W kolejnym piśmie skarżący zarzucił, iż organ poświadczył nieprawdę stwierdzając, że rów nie figuruje na żadnych mapach. Do pisma dołączył mapę zasadniczą sekcji km. Nr [...], aktualizacja 2003 r. Oddalając skargę Sąd administracyjny pierwszej instancji wskazał, iż o ile sprawa legalności wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi podlegała kompetencji organów nadzoru budowlanego, to spełnienie przesłanek z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, uprawniało właściwe organy do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Sądu wykonanie odprowadzenia wód opadowych z rynien i terenu działki poprzez rury PCV podpada pod przesłankę zmiany stanu wody na gruncie z uwagi na fakt, że w ten sposób zmieniono naturalny spływ wody opadowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozważenia wymagała kwestia, czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy po powtórnych oględzinach nieruchomości odmiennie niż organ I instancji, ustalił, że wyloty rury odprowadzające wody opadowe znajdują się w rowie położonym bezpośrednio przy działkach niżej położonych. Zdaniem organu II instancji prawo wodne chroni jedynie stosunki wodne prawnie zalegalizowane, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że aczkolwiek skarżący wykazał w postępowaniu sądowym, iż uskok terenu (rów) został naniesiony na mapę ewidencyjną (sekcja km. Nr [...]), podczas gdy organy administracji dysponowały nieaktualną mapą ewidencyjną opracowaną w 1964 r., przetworzoną w 1988 r., to kwestia ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie wiadomo bowiem, na czyim terenie znajduje się przedmiotowy rów, a przy założeniu, iż usytuowany jest poniżej drogi nr [...], oznacza to, iż stanowi część działki niżej położonej nr [...], stanowiącej władność uczestników postępowania J. i J. P. Taki stan rzeczy zdaje się potwierdzać treść skargi. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że skumulowane wody opadowe zostały w ten sposób skierowane na teren działki niżej położonej. Stąd też nadmiar wód przy takim usytuowaniu terenu powoduje zalewanie gruntów sąsiednich. Gdyby bowiem wody opadowe nie były odprowadzane rurami, część opadów zostałaby wchłonięta przez grunt skarżącego, położony wyżej. Istniejący rów nie może być wszak traktowany jako zbiornik retencyjny bądź system kanalizacji ogólnospławnej czy też kanalizacji deszczowej. Równocześnie Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, iż taki sposób odprowadzania wody z dachu i terenu działki skarżącego funkcjonował od wielu lat i został wprowadzony przez poprzedniego właściciela. Prawo wodne z 2001 r. nie przewiduje bowiem instytucji przedawnienia, gdy idzie o dopuszczalność wydania nakazu z art. 29 ust. 3 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący sam przyznał, iż dokonał wymiany rur kamionkowych na rury PCV o przekroju 100 mm po nabyciu działki w 1997 r., dokonując w ten sposób zmiany kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skarżący jest następcą prawnym poprzedniego właściciela. Odnosząc się do faktu, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...], skarżący został uniewinniony od zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 194 ust. 1 Prawa wodnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z mocy art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, walor wiążący mają jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do faktu popełnienia przestępstwa. A contrario, nie wiążą sądu administracyjnego ustalenia wyroku uniewinniającego od zarzutu wykroczenia. Stąd też przywołany wyrok nie mógł stanowić podstawy podważenia przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, 2. wydanie wyroku z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd pierwszej instancji zgadzając się z orzeczeniem SKO, a tym samym przyznając, iż skarżący samowolnie zmienił stan wody na swoim gruncie naruszył art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zupełnie dowolnie, bez należycie uzasadniającego takie rozstrzygnięcie materiału dowodowego uznał za prawdziwe twierdzenie, że skarżący sztucznie zmienił stan wody na gruncie. Rozstrzygnięcie w tej kwestii jest czysto uznaniowe, gdyż w całym postępowaniu nie zostały zbadane i wykazane fundamentalne kwestie, a mianowicie, czy gdyby rur nie było, to woda rzeczywiście nie spływałaby na grunty położone poniżej, a co się z tym wiąże, czy urządzenia odprowadzające rzeczywiście powodują zmianę stanu wody na gruncie, a jeśli tak to w jakim stopniu. Przeprowadzone dwukrotnie wizje lokalne w ogóle nie zajęły się tym aspektem. W postępowaniu nie została też należycie wykazana i udowodniona "szkodliwość dla gruntów sąsiednich" stanu faktycznego, w którym woda opadowa z gruntu skarżącego wpływała do rowu przydrożnego, choć jest to przesłanka konieczna dla zakazu z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego Sąd usankcjonował przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 77 ust. 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. i tym samym wydał wyrok z naruszeniem art. 145 ust. 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący zarzucił, że Sąd błędnie zastosował art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne do stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Skarżący wskazał, że jest właścicielem gruntu od 1997 r. posesję nabył już z systemem rur kamionkowych, które były zamontowane na tym terenie co najmniej od kilkudziesięciu lat jako odpływy odprowadzające wody opadowe z posesji do przydrożnego rowu. Skarżący podał, że on jedynie wymienił rury kamionkowe na rury z tworzywa sztucznego, czego nie można potraktować jako zmiany stanu wód na gruncie. Ponadto naturalne ukształtowanie terenu powoduje, iż wody z działki położonej wyżej spływają na teren działki położonej niżej i fakt istnienia rury wkopanej w ziemię, zbierającej wodę z gruntu skarżącego i przeprowadzającej ją do rowu, nic nie zmienia w tej kwestii. Gdyby nawet rury nie było, woda i tak w naturalny sposób spływałaby na grunt położony niżej. Skarżący wskazał, że ani on, jak i poprzedni właściciel posesji nie zmienił kierunku odpływu wody, ani jej stanu ilościowego, nie spiętrzył jej ani nie skumulował. Skierował ją jedynie do specjalnie do tego służącego rowu, oznaczonego na mapie ewidencyjnej gruntu i mającego za zadanie chronić nieruchomości położone niżej przed zalaniem wodą, spływającą zgodnie z ukształtowaniem terenu z obszarów wyżej położonych. Takie działanie nie może być nazwane zmianą stanu wody na gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych w związku z czym jako pierwszy podlegał ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s..a w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy administracji w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny. Z treści cytowanego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wynika, iż jednym z zakazanych rodzajów zmiany stanu wody na gruncie jest zmiana kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej wówczas, gdy odbywa się to ze szkodą dla gruntów sasiednich. Zatem w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie, w tym polegającej na zmianie kierunku odpływu wód opadowych, niezbędnym jest dokonanie precyzyjnych ustaleń, jaki stan wody na gruncie istniał przed podjęciem określonych działań przez właściciela gruntu, czy w skutek działań właściciela gruntu doszło do jego zmiany i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. Dopiero wynik tak przeprowadzonych ustaleń pozwala na podjęcie decyzji czy należy zastosować środki przewidziane przepisem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu wody opadowe spływają z działki skarżącego w kierunku położonej poniżej działki stanowiącej własność J. i J. P. Również nie budzą wątpliwości ustalenia, iż z działki skarżącego wody opadowe odprowadzane są za pomocą rur. Natomiast ustalenia organów administracji publicznej nie są już jednoznaczne, co do tego czy wody opadowe odprowadzane są do rowu, czy też bezpośrednio na działkę Państwa P. Organ I instancji przeprowadzając wizję lokalną nie stwierdził istnienia żadnego rowu. Natomiast organ odwoławczy przeprowadzając wizję w dniu 17 sierpnia 2004 r. stwierdził istnienie rowu, do którego odprowadzone są rury. Jednocześnie organy uznały, iż na mapach ewidencyjnych nie figuruje żaden rów. Takie ustalenia stanu faktycznego nie mogą być uznane za wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W sprawie nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny, czy na spornym terenie znajduje się rów. W istocie rzeczy nie wiadomo co Samorządowe Kolegium Odwoławcze określa pojęciem "rów". Materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy rów ten jest rowem w rozumieniu ustawy Prawo wodne, tj. sztucznym korytem prowadzącym wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu (art. 9 ust. 1 pkt 13), czy też może jest to naturalny uskok terenu. Skarżący w trakcie postępowania przed Sądem I instancji przedłożył kopię mapy zasadniczej, wskazując, iż ujęty został na niej "rów". Jednakże należy mieć na uwadze, iż takie same oznaczenie na mapie znajduje się poniżej działki Państwa P. Sąd I instancji odnosząc się do tego dowodu uznał, że skarżący wykazał, iż "uskok terenu (rów)" został naniesiony na mapą ewidencyjną. Zatem Sąd I instancji oceniając wartość dowodową przedłożonej kopii mapy również nie wiedział, czy na tym terenie znajduje się rów, czy też jest to uskok terenu, czy może inna forma ukształtowania terenu. Nadto zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na kolejne istotne pytanie na czyim terenie znajduje się ów "rów". Sąd I instancji przyjął założenie, że "rów" znajduje się na działce Państwa P. i w konsekwencji uznał, iż doszło do skumulowania wód opadowych i skierowania ich na teren działki położonej niżej. Tymczasem rzeczą Sądu było dokonanie kontroli zgodności z przepisami postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, a nie przyjmowanie pewnych założeń co do stanu faktycznego. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest obowiązkiem organów administracji, gdyż to organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie czy doszło do zmiany kierunku odpływu wody opadowej wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek określonych przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Tymczasem organy administracji w istocie rzeczy bardziej zasugerowały się brzmieniem przepisów z zakresu Prawa budowlanego i stąd ich ustalenia nie mogą zostać uznane za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie Prawa wodnego. Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie dostrzegając naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsze uchybienie Sądu mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy skutkuje tym, iż doszło do niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.