IV SA/Wa 2043/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] listopada 1976r. w sprawie przyjęcia z urzędu gospodarstwa rolnego położonego w J., stanowiącego własność M. P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Stosownie do art. 37 ust. 2 i art. 38 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji był naczelnik miasta i gminy. Ustawa z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) kompetencje do wydania decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin przekazała rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Ustawa powyższa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991r., kiedy to weszła w życie ustawa z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta nie przewiduje możliwości przejęcia gospodarstwa na własność w takim trybie, jaki przewidywała ustawa z 29 maja 1974r. W takiej sytuacji organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej - art. 17 pkt 1 kpa. Natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r., o administracji rządowej w województwie (Dz. U., Nr 22, poz. 268) wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie w ocenie, Ministra, brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Właściwym organem do prowadzenia postępowania nieważnościowego jest samorządowe kolegium odwoławcze. W takiej sytuacji organ zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego T. P. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 kpa, polegające na braku oznaczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji. W ocenie skarżącej naruszono także art. 105 kpa, bowiem nie można uznać, iż sprawa jest bezprzedmiotowa oraz art. 17 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że Minister nie jest właściwy w sprawie rozpoznania środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wojewody. Wskazała, iż odwołanie od decyzji wojewody wniósł W. P., nie zaś ona - jak wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca podniosła, że art. 107 § 1 kpa wymaga przytoczenia podstawy prawnej, a zatem nie tylko wskazania normy procesowej, lecz również przepisu prawa materialnego. Tymczasem Minister w swoim rozstrzygnięciu wskazał jedynie art. 138 § 1 kpa, co w ocenie skarżącej nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono inne przepisy niż wskazane w rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej oznacza to wewnętrzną sprzeczność decyzji. Brak było także podstaw do umorzenia postępowania - istnieje bowiem przedmiot rozstrzygnięcia (tutaj nieruchomość lub decyzja organu pierwszej instancji). Skarżąca podnosi, iż Wojewoda w chwili wniesienia odwołania był organem właściwym do rozpoznania sprawy. Fakt, iż było ono rozpoznawane przez Ministra siedem lat nie może negatywnie wpływać na prawa skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej zawarte nie mogą skutkować zarówno stwierdzeniem nieważności, jak i uchyleniem zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny ocenia badaną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Biorąc pod uwagę powyższe kryterium Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę, nie zaś wyłączenie ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów zawartych w tym środku zaskarżenia. W przypadku zmiany przepisów między datą rozstrzygania przez organ I instancji, a datą rozpoznania odwołania, organ odwoławczy ma obowiązek stosować nowe przepisy. Wobec powyższego nietrafny jest zarzut skargi, iż Minister winien brać pod uwagę normy obowiązujące w chwili wniesienia odwołania, co miało miejsce w 1998r. Minister rozpoznając odwołanie, nawet po 7 latach, miał obowiązek stosować przepisy w brzmieniu ustalonym na dzień orzekania. Jeżeli zatem nastąpiła zmiana przepisów, organ orzekający winien jako podstawę rozstrzygnięcia przyjąć normy w zmienionym brzmieniu. Stosownie do 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Z treści art. 17 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, stanowiącego o właściwości organów wyższego stopnia, nie można wprost ustalić organu, który byłby właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy. W związku bowiem z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie istnieją naczelnicy gmin, a tym samym w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje już organ, który wydał kontrolowaną decyzję. Właściwość rzeczową organu powołanego do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości przy wydaniu kontrolowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H. Beck, Warszawa, 2003r., s.733) W niniejszej sprawie kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 1978r. na mocy ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.), za wyjątkiem m.in. art. 9 ust. 2. Przepis ten utracił moc z dniem 1 lipca 1982r., kiedy to został uchylony przez ustawę z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r.o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a zatem przyjętych na rzecz Państwa z urzędu. Mając zatem na uwadze, że nie istnieje organ, który wydał kontrolowaną decyzję i nie istnieją przepisy materialne, w oparciu o które zostało wydane orzeczenie, właściwymi do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności są organy gminy. Właściwość ta wynika z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). W myśl powołanego przepisu do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadanie własne, określone w ustawach zadania i kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie do art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu ustalonym w dacie orzekania przez Ministra, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Trafnie Minister przyjął, iż nie istnieje przepis prawa, który wyraźnie i pozytywnie wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do naczelników gminy. Wobec powyższego Minister zasadnie uznał, iż wojewoda był organem niewłaściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez naczelnika. Takie stanowisko skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...] i umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Postępowanie to bowiem było prowadzone przez organ niewłaściwy. W ocenie Sądu powołanie przez Ministra jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa należy uznać za prawidłowe i spełniające wymogi art. 107 § 1 kpa. Niesłuszny jest zatem skargi, iż organ nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponieważ decyzja Ministra ma charakter jedynie procesowy, wystarczające było przywołanie w podstawie prawnej normy procesowej, a to art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Powołanie w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego w celu wykazania trafności rozstrzygnięcia nie można uznać - jak podnosi skarga - za sprzeczność wewnętrzną decyzji. Wskazanie tych norm było bowiem konieczne do prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu, zawartego w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.