VII SA/Wa 1257/05

Dnia 27 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: As. WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2006 roku sprawy ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku, sygn. akt [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. i J. R. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2001 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad - Oddział [...] w K. pozwolenia na przebudowę ulicy L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinek "węzeł S." - "węzeł W.". Pismem z dnia [...] lutego 2005 roku R. i J. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek R. i J. R. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia [...] października 2001 roku R. i J. R. nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Prawo użytkowania wieczystego działek o nr ew. [...] i [...] nabyli oni bowiem w dniu [...] lutego 2004 roku to jest już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Z. Skoro skarżący nie posiadali przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę to tym samym nie mogą być oni uznani za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób nie będących stronami należało je umorzyć. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. i J. R. podnosząc zarzut, iż umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art.105§2 kpa, gdyż mają oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art.28 kpa i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Nadto zdaniem odwołujących się bezpodstawnie odmówiono uwzględnienia ich wniosku o wyłączenie pracownika rozpoznającego sprawę co powoduje, iż postępowanie w którym zapadła decyzja stało się wadliwe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli R. i J. R. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu wydana została z naruszeniem art.l05§2 kpa. Organy administracji ustalając czy R. i J. R. przysługuje status strony postępowania posłużyły się błędnymi kryteriami. O tym czy danej osobie przysługuje status strony organ administracji musi rozstrzygnąć zawsze gdy wszczynane jest nowe postępowanie administracyjne. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym. Organ administracji winien więc ustalić czy osobom składającym wniosek o stwierdzenie nieważności przysługuje status strony w tym postępowaniu. Nie istnieje zależność tego typu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być tylko te osoby, które były stroną postępowania, w którym wydana została decyzja mająca podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Krąg osób będących stronami w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym może się pokrywać, ale nie musi. W postępowaniu nieważnościowym stroną mogą być następcy prawni osób, które były stronami w postępowaniu zwykłym. Może to nastąpić np. na skutek zakupu nieruchomości od osoby, która jako właściciel tej nieruchomości była stroną w postępowaniu zwykłym. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 roku, sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokonać oceny czy R. i J. R. przysługuje status strony w oparciu kryteria zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. u. Nr 89, poz.414 ze ). Wskazać bowiem należy, iż ustawa ta w art.28 ust.2 zawiera własną definicję strony postępowania w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na budowę. Definicja ta ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, w których przedmiotem oceny jest zgodność z prawem jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art.3 pkt.20 tejże ustawy przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji musi więc ustalić czy wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości oraz czy w związku z realizacją planowanej inwestycji właściciel lub użytkownik wieczysty dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki. Ograniczenia te muszą jednak wynikać z konkretnego przepisu prawa. Na przykład z §20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z §22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zbudować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone. Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania jest rozporządzenie w sprawie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z §156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z §157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli. Kolejny przykład to przepis §12 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) - Zgodnie z treścią tego przepisu budynki gospodarcze ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Właściciel działki, który zamierza budować budynek gospodarczy byłby ograniczony w możliwości zagospodarowania swojej działki, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na realizację na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki. Wówczas bowiem jego budynek gospodarczy musiałby być usytuowany w odległości 6,5 m od granicy działki zamiast np. 4 m lub 5 m. Ustalając czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym organ administracji winien ustalić czy realizacja inwestycji, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Prezydenta Miasta Z. spowoduje jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości co do których skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Ograniczenie to oczywiście, jak już to zostało wcześniej wskazane, musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Tylko wówczas będzie można mówić, że skarżący mają interes prawny do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za bezzasadny zdaniem Sądu uznać należy zarzut skarżących, iż Wojewoda [...] bezpodstawnie odmówił wyłączenia od rozpoznania sprawy skarżących pracowników Urzędu Wojewódzkiego. Analiza wniosku o wyłączenie wskazuje, iż skarżący w istocie kwestionują prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć oraz zaświadczeń. Okoliczność, iż organy administracji wydają rozstrzygnięcia, które nie są zgodne z oczekiwaniami strony i z którymi strona postępowania się nie zgadza nie może być uznana za okoliczność, która może wywoływać wątpliwość co do bezstronności pracownika organu rozpoznającego sprawę. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do paraliżu działalności organów administracji. Do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji lub bezczynności w załatwianiu sprawy służą przewidziane prawem środki zaskarżenia. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1c, art.135 i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.