II SA/Go 617/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi B. i S.R. na Wojewódzki Inspektor Nadzoru z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 18 stycznia 2006 r. Uchylono decyzję I i II instancji Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia przy budowie altany murowanej z kamieni polnych na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Jednocześnie organ nałożył na inwestorów B. i S.R. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni opisu zawierającego rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych wraz ze szkicami i rysunkami, projektu zagospodarowania działki, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie zostało doręczone adresatom 10 stycznia 2005 r., wobec czego termin wykonania nałożonego na nich obowiązku upłynął [...] lutego 2005 r. B. i S.R. nie dostarczyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] grudnia 2004 r. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom rozebranie przedmiotowej altany. Rozbiórka obiektu miała polegać na wyburzeniu trzech ścian altany, a pozostawieniu czwartej, wschodniej ściany, stanowiącej ogrodzenie od strony działki o numerze ewidencyjnym [...]. B. i S.R. zostali nadto zobowiązani do uporządkowania terenu po rozbiórce oraz zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wykonaniu nałożonych na nich obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż na terenie przedmiotowej działki nr [...] znajdują się m.in. ogrodzenie murowane z kamieni polnych, usytuowane na wschodniej granicy działki nr [...], za którym znajduje się działka nr [...], altana murowana z kamieni polnych, bez dachu, z zamontowaną konstrukcją wsporczą z kształtowników stalowych, a także inne kamienne budowle. Dalej organ podaje, że altana ta ma powierzchnię zabudowy poniżej 10 m2 i jest wznoszona od około 1996 r., a jej budowa nie została zgłoszona właściwemu organowi administracji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa takiego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, podlega natomiast obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Od decyzji organu pierwszej instancji S.R. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał w nim, że kamienne budowle na posesji, również altanę, zaczął wznosić w latach 1985-1990, za zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a budowę kontynuował następnie syn skarżących. Decyzją z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż w związku z niewykonaniem przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu zastosowanie znalazł przepis art. 49b ust. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku niespełnienia nałożonych na inwestora obowiązków określonych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części, wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Decyzję organu drugiej instancji B. i S.R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji przyjęły błędne założenie, że obiekt, którego dotyczy decyzja, jest altaną. W ich opinii jest to tzw. trejaż przestrzenny z zielenią, służący do rekreacji i wypoczynku. Skarżący twierdzą, że obiekt ten nie ma i nie będzie mieć dachu, drzwi i okien. Będzie na nim natomiast umieszczona zieleń i wodotrysk. Ponadto obiekt ten - jak podają skarżący - pełnić będzie rolę obiektu kultu religijnego dla rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji jest konsekwencją nie wykonania przez inwestora wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r. obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim zbadać prawidłowość zakwalifikowania przez organy administracyjne przedmiotowego obiektu jako altany, której budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Obiekt wzniesiony z polnych kamieni na posesji stanowiącej współwłasność skarżących z całą pewnością nie jest budynkiem, bowiem w myśl definicji ustawowej, znajdującej się w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynek musi posiadać m.in. dach, tymczasem opisywany obiekt nie posiada zadaszenia. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest on zatem budowlą bądź obiektem małej architektury. Powołując się w zaskarżonej decyzji na art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ drugiej instancji, podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyszedł z założenia, że budowa opisywanego obiektu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiekt nie znajdował się bowiem w budowie, a wcześniej właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłaszał sprzeciwu wobec budowy. Jedyną przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu było zatem uznanie, że jego budowa wymagała zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Wynika stąd a contrario, że zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach innych niż miejsca publiczne. Skoro zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgłoszenie było wymagane, to znaczy że obiekt określany w decyzjach obu instancji jako "altana" został zakwalifikowany bądź jako budowla, bądź jako obiekt małej architektury wzniesiony w miejscu publicznym. Na podstawie zaskarżonej decyzji nie można jednak tego w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć. W przepisach ustawy Prawo budowlane pojęcie miejsca publicznego nie jest definiowane. Również publikowane orzecznictwo sądowe nie daje odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod tym terminem. Art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy zawiera jednak przykładowe wyliczenie miejsc publicznych. Są to m.in. drogi, ulice, place, tory kolejowe. Na podstawie tego wyliczenia, nie mającego charakteru zamkniętego, można przyjąć, że miejsce publiczne to takie, do którego dostęp ma nieokreślona ilość osób i które służy potrzebom całej społeczności, albo określonej grupy społecznej. W tym też znaczeniu miejscem publicznym nie będzie nieruchomość - działka gruntu wraz z zabudowaniami, stanowiąca współwłasność kilku osób fizycznych. Rozważanie to prowadzi do wniosku, że nieruchomość położona [...] nie jest miejscem publicznym -w znaczeniu art. 30 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego, nakazując rozbiórkę "altany", nieprawidłowo zakwalifikowały ten obiekt jako budowlę, do której wzniesienia wymagane było zgłoszenie. Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych obu instancji wskazuje jednak, że organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń w zakresie rodzaju przedmiotowego obiektu i nie wskazały w swoich decyzjach, jakie przesłanki legły u podstaw przyjęcia, iż budowa tego obiektu wymagała zgłoszenia. Nie wyjaśniły również, dlaczego terminem "altana" określiły kamienny obiekt na posesji stanowiącej współwłasność skarżących. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia że obiekt ten jest obiektem architektury ogrodowej, jest przeznaczony do praktykowania kultu religijnego, a także rekreacji i wypoczynku. Kwestia ta jest to o tyle istotna, że zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności przeznaczone dla celów kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne i figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej/ obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego kamienny obiekt, którego dotyczy zaskarżona decyzja, należy zaliczyć do obiektów małej architektury, albowiem spełnia on wszystkie warunki wymienione w definicji ustawowej, dotyczącej obiektów małej architektury, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że budowa tego obiektu nie wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak ustaleń co do charakteru obiektu budowlanego jest równoznaczny z naruszeniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto poprzez nie wykazanie przez organ administracji wszystkich przesłanek, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia art. 107§3k.p.a. Tym samym doszło do błędnego zakwalifikowania obiektu jako budowli (nie zostało to jednak wyrażone w uzasadnieniu decyzji) pomimo, iż rozmiary i przeznaczenie obiektu wskazują, że jest to obiekt małej architektury. Uchybienie to należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zaskarżoną decyzję należało uchylić. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jako że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymywała w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylona została również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2005 r. Z kolei w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193).