II SA/Po 889/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] Znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółdzielni kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] nr [...] (k. 71 akt administracyjnych) na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 86, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o planowaniu) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) po rozpoznaniu wniosku B S.A. Oddział w P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 9-cio kondygnacyjnego z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...] obręb [...] położonych w P. przy ul. [...] - [...]. W decyzji powołano się na przeprowadzoną w toku postępowania analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewidziano inwestycję, a z której to analizy wynika, iż obszar obejmuje tereny wielofunkcyjne o różnych formach zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz użyteczności publicznej - administracji, handlu i usług. Zdaniem organu inwestycja będzie stanowić dominantę porządkującą przestrzeń skrzyżowania, przy którym przewidziano jej lokalizację, a przez nawiązanie do charakteru zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, wprowadzi ład przestrzenny w analizowanym rejonie. Wielkość powierzchni zabudowy określono na 35 % powierzchni działki, a szerokość elewacji frontowej na około 53 m od strony ul. [...]. Potrzeby parkingowe w ilości 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie miało być zapewnione na terenie nieruchomości inwestora, ewentualnie na posesjach sąsiednich, po uzgodnieniu tego z ich zarządcami. Dojazd na teren budynku miał odbywać się poprzez działkę nr [...] przy granicy z działką nr [...], co wymaga zgody właściciela tych działek na ustanowienie służebności przejazdu. W przypadku braku zgody na przejazd przez działkę nr [...], Zarząd Dróg Miejskich "weźmie pod uwagę" konieczność włączenia wjazdu - wyjazdu z działki nr [...] i [...] na drogę serwisową przy północno-wschodniej granicy działki nr [...] (na mapie jako wjazd alternatywny). W przewidzianym ustawą terminie, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła odwołanie, w którym podniosła, że od kilku lat wnosi o podjęcie decyzji w sprawie zagospodarowania terenów pomiędzy ulicą [...] a drogą osiedlową [...] bowiem nowe inwestycje zwiększają ruch pojazdów. Zarzuty dotyczyły też odległości budynku od granicy działki, która ma być mniejsza niż 4 m. Zdaniem skarżącego inwestycja może spowodować zacienienie budynku mieszkalnego spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji uznając, że została wydana zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wykonaniu analizy. Uzasadniając wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych z zapisem obowiązujących przepisów prawa i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy dla dalszego procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że nie wykazano skutecznie aby przedmiotowa decyzja naruszała zapis zawarty w ustawach i rozporządzeniach. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na niezachowanie prawidłowej odległości budynku od parkingu spółdzielni, gdyż ten parking został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W przewidzianym ustawą terminie, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła skargę do sądu administracyjnego, podnosząc zarzuty naruszenia § 3 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zdaniem skarżącej inwestycja powinna nawiązywać do sąsiedniej zabudowy dwukondygnacyjnej, bowiem najbliższy budynek o podobnej do inwestycji wysokości położony jest dopiero w odległości około 150 m. Wątpliwości skarżącej dotyczyły też odległości projektowanej inwestycji od granicy działki. Skarżąca wskazała nadto, iż parking został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1978 r., którą jednak nie dysponuje z uwagi na reorganizację spółdzielni. Zdaniem skarżącej planowany budynek zacieni budynek mieszkalny spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego przy narożniku ul. [...] i ul. [...] został złożony w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P. w dniu [...] marca 2004 r., a więc w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy, podstawowym elementem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2). Są to decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50). Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu (gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy) polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60). Uzgodnienia jako element procedury wydawania decyzji zostały uregulowane w art. 106 kpa. Jak wskazuje art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (oznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie katastralnej w odpowiedniej skali 1:500 lub 1:1000). Zgodnie z art. 60 ust. 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osoby profesjonalnie przygotowane do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Autor projektu decyzji musi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, należeć do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów, o czym decyduje wpis na listę odpowiedniego samorządu. Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunkach: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1). Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000 (w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000), w czytelnej technice graficznej. Analizując postępowanie przeprowadzone w sprawie ustalenia warunków dla zamierzonej przez inwestora "B" S.A. w S. budowy budynku mieszkalnego Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionego aktu wykonawczego do ustawy. Należy bowiem wskazać, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie zawiera wymaganej w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. części graficznej sporządzonej na kopii mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, co uniemożliwia prawidłową ocenę odległości na terenie objętym analizą. Analizą objęto jedynie działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą zamierzoną inwestycją, nie biorąc w rezultacie pod uwagę, że jest ona położona na terenie o różnych formach zabudowy wielorodzinnej (budynki czterokondygnacyjne i jedenastokondygnacyjne) spółdzielni mieszkaniowej oraz użyteczności publicznej. Takie zawężenie obszaru prowadzić musiało do zbytniego rygoryzmu odnośnie możliwości uwzględnienia wniosku inwestora. W konkluzji bowiem autor analizy, R.S. stwierdziła, że "realizacja wnioskowanej budowy jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r. ze względu na brak kontynuacji linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów budynku (ilość kondygnacji), brak dostępu do drogi publicznej przez służebność". Pomimo takiej konkluzji, analiza ta stała się podstawą (i załącznikiem) do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. (omyłkowo w decyzji podano rok "2003") ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego. Organ w ogóle nie odniósł się do sprzeczności swojej decyzji z wynikami przeprowadzonej przez siebie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu również załączony do akt administracyjnych projekt decyzji (jeżeli za taki można w ogóle uznać dokument na kartach 58 -61 akt) nie spełnia wymogów określonych w art. 60 u.p.z.p. Dokument ten nie jest podpisany, nie zawiera wszystkich stron - sądząc po treści strony oznaczonej jako "4", nie załączono do niego treści graficznej. Dokument ten sprawia wrażenie brudnopisu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., z naniesionymi przez nieznaną osobę poprawkami. Należy również podnieść, iż uzgodnienie dokonane przez Zarząd Dróg Miejskich w P. (postanowieniem z dnia [...].05.2004 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) odnosiło się do dojazdu przez działkę nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Taką koncepcję zaopiniowała pozytywnie Komisja ds. Bezpieczeństwa Ruchu. Jak wynika z treści w/w postanowienia ZDM, dopiero w przypadku niemożności uzyskania zgody na przejazd przez część działki nr [...] od jej właściciela, ZDM "weźmie pod uwagę konieczność włączenia wjazdu-wyjazdu z dz. nr [...] i [...] na drogę serwisową". Należy wskazać, że przed dniem wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. to alternatywne rozwiązanie uzyskało negatywną opinię Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu. Wobec takiego stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, organ pierwszej instancji nie powinien zamieszczać w decyzji o warunkach zabudowy wjazdu alternatywnego jako nieuzgodnionego w trybie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Charakter powyższych uchybień, mających zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy, skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt. II i III znajduje oparcie w art. 152 i 200 wyżej wskazanej ustawy. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek MK