III SA/Wa 3268/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego kwotę 11 złotych (jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. R. K. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, wystąpił o umorzenie należności głównej i odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od trzeciego kwartału 1995 r. do drugiego kwartału 2005 r. Prośbę uzasadniał swoją bardzo złą sytuacją finansową, która nie pozwala na poniesienie jednorazowego wydatku w tak znaczącej wysokości bez uszczerbku dla utrzymania rodziny. Wyjaśnił, iż prowadzi wspólnie z bratem gospodarstwo rolne, które nie przynosi dochodu. Nadto nie może ciężko pracować, gdyż uległ wypadkowi. Jego żona jest chora i z tego tytułu otrzymuje niewielką rentę. Jednocześnie prosi o uwzględnienie w wyliczeniach zaległości, przedawnienia ich dochodzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako "Prezes KRUS", na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r." postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę i kosztami upomnień, których kwota w dniu wpływu wniosku wynosiła 21.684,50 zł. Prezes KRUS podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest wskazań i okoliczności do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. W gospodarstwie rolnym Skarżącego nie wystąpiły zdarzenia losowe mające wpływ na powstanie zaległości w opłacaniu składek. Należności zostały zabezpieczone hipotecznie. Urząd skarbowy prowadzi skuteczną egzekucję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wniósł o umorzenie należności głównej i odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku podtrzymał argumenty o swojej trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS decyzją z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", podtrzymał swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo Prezes KRUS podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów, które uzasadniałyby zmianę podjętej decyzji. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2005r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o wydanie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia i umorzenie zaległości. W uzasadnieniu skargi opisał swoją bardzo trudną sytuację materialną oraz problemy zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że decyzja podjęta została w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygając sprawę nie znalazł wystarczających przesłanek do umorzenia zaległości Skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał rozłożyć spłatę należności z tytułu składek, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego Skarżącego, polegające, m.in. na przeprowadzeniu wizytacji w jego gospodarstwie, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził jedynie, iż brak jest wystarczających wskazań i okoliczności do zastosowania ulgi w postaci umorzenia, a w gospodarstwie rolnym nie nastąpiły zdarzenia losowe mające wpływ na powstanie zaległości, a ponadto należności KRUS zostały zabezpieczone hipotecznie i prowadzona jest skuteczna egzekucja. Natomiast w drugiej instancji, Prezes KRUS wyjaśnił tylko, że Skarżący nie wniósł nowych dowodów, które uzasadniałyby zmianę podjętej już decyzji. Taki sposób uzasadniania rozstrzygnięcia stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, w ramach rozważenia kryteriów wskazanych w art. 41a pkt 1 u.u.s.r., należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów wskazywanych przez Skarżącego oraz zawierać omówienie powodów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek. Przedstawienie w nieco szerszym zakresie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia, dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym. Argumenty i uzasadnienie, które podane zostały w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego, którego prawidłowość podlegała ocenie Sądu, a odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie Skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Na zakończenie trzeba jeszcze zwrócić uwagę, iż wprawdzie z użytego w sentencji decyzji wydanej przez Prezesa KRUS w drugiej instancji, sformułowania "postanawiam utrzymać stanowisko z dnia (...) o nie stosowaniu ulgi w formie umorzenia odsetek", można domyślać się, jaki jest kierunek rozstrzygnięcia, niemniej sentencja ta powinna odpowiadać brzmieniu wskazanego w podstawie prawnej tej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 stanowiącego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Należy ponadto wskazać, iż Skarżący występował o umorzenie należności głównej wraz z odsetkami, mowa jest o tym także w pierwszej decyzji Prezesa KRUS, natomiast w sentencji decyzji drugoinstancyjnej wskazano jedynie na odmowę umorzenie odsetek, nie podjęto natomiast rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności głównej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powyższej ustawy, a zasądzona na rzecz Skarżącego kwota 11 zł obejmuje zwrot kosztów przejazdu do sądu.