III SA/Wr 388/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA - Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że decyzja wymieniona w pkt I nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorob zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] nr [...], znak [...] - o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu - ujętej w pozycji 15 Wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia - w zakresie ustaleń faktycznych - organ odwoławczy podał, że jak ustalono - E. P. był zatrudniony od 1968 r. do 1995 r. w A S.A. w I. na stanowiskach górnika i sztygara w narażeniu na ponadnormatywny hałas o natężeniu 86 - 114 dB/A/ (wg pomiarów wykonywanych w latach 1980 - 1989). W związku z podejrzeniem choroby zawodowej, chory został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jako jednostki orzeczniczej I instancji, które w dniu 3 kwietnia 2002 r. zakończyły się wydaniem orzeczenia lekarskiego o nie rozpoznaniu uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego wskazano, że "Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna (audiometria tonalna i impedancyjna) wykazała istnienie obustronnie niedosłuchu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz po odjęciu fizjologicznej poprawki na wiek wynosi w uchu prawym 12dB, w uchu lewym 28 dB. Stwierdzony obecnie badaniem stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny." Następnie E. P. skierowano na badania w trybie odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który dnia 25 listopada 2002 r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia podano, iż "Przeprowadzone badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tympanometria, otoemisja) wykazały obustronny niedosłuch odbiorczy (asymetryczny, większy w uchu lewym), którego średnia wielkość (po uwzględnieniu poprawki dla wieku) nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu (UP-26 dB, UL-42,6 dB)" Na podstawie w/w orzeczeń i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w miejscu pracy zainteresowanego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję w dniu [...] nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, która na skutek wniesionego odwołania została rozpatrzona przez Państwowego Wojewódzki Inspektora Sanitarnego we W., który z powodu niewłaściwości organu I instancji decyzją Nr [...] z dn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie E. P. zostało wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., który dnia [...] wydał decyzję Nr [...], znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, uzasadniając, że sam fakt wykonywania pracy w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej w przypadku, gdy jednostki uprawnione do rozpoznania choroby zawodowej jej nie rozpoznały. W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. zarzucił nieuwzględnienie przez organy faktu, iż 14 lat temu stwierdzono u niego niedosłuch, który spowodowany był pracą w kopalni. Nie rozumie, na jakiej podstawie wyklucza się chorobę zawodową, skoro rozpoznano u niego obustronny odbiorczy ubytek słuch. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, wskazał iż do stwierdzenia choroby zawodowej spełnione są dwa warunki, choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych i choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził organ, na podstawie karty oceny narażenia zawodowego z dnia 16 lutego 2004 r. wydanej przez Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w L. można stwierdzić, że strona pracowała w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a więc drugi warunek został spełniony. Jednakże z orzeczeń lekarskich, wystawionych przez uprawnione placówki służby zdrowia w zakresie orzecznictwa w sprawie chorób zawodowych, które nie rozpoznały u E. P. choroby zawodowej, wynika iż nie został spełniony pierwszy warunek zawarty w definicji choroby zawodowej. W opinii organu odwoławczego, wielkość ubytków słuchu po uwzględnieniu poprawki na wiek nie spełnia warunków wymaganego kryterium dla rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Kryterium choroby zawodowej powinno brać pod uwagę z jednej strony proces starzenia się narządu słuchu, z drugiej natomiast stan narządu słuchu w aspekcie wydolności społecznej. Średnie wartości fizjologicznego ubytku słuchu związanego z procesem starzenia podawane są w literaturze medycznej w decybelach, w zależności od wieku, przy odpowiedniej częstotliwości. Obliczona na tej podstawie wielkość ubytku słuchu nie osiąga odpowiedniej ilości decybeli, co nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej u zainteresowanego. Od w/w decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wskazuje, iż oba warunki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej zostały spełnione. Po pierwsze kwestią niesporną jest, że pracował w ponadnormatywnym hałasie, po drugie stwierdzony u niego ubytek słuchu - jego zdaniem - kwalifikuje się do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazał, iż rozpoznany u niego ubytek słuchu wymaga założenia aparatu słuchowego. Nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż ubytek słuchu jest związany z jego wiekiem, bowiem już 14 lat temu, gdy miał 41 lat stwierdzono u niego niedosłuch, który związany był z pracą w kopalni. Dodatkowo kwestionuje orzeczenia jednostek orzeczniczych z uwagi na dużą rozbieżność wyników badań, w zakresie ubytku słuchu podanego w dB, przeprowadzanych od siebie zaledwie w przeciągu 8 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie, stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy - winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W przypadku E. P., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, a więc schorzenia wymienionego w pkt. 15 Wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 K.p.a. orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza, że może być ta ocena przeprowadzona w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzje oparto na podstawie orzeczeń lekarskich w sprawie choroby zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, które wymienione zostały w art. 84 § 1 Kpa, stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Dowód ten jak każdy inny, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 p 1 Kpa, a zatem przedmiotowe orzeczenie lekarskie powinno być jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne. Warto w związku z tym zwrócić organu uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, niezawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinien był przedsięwziąć organ w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości, chcąc wywodzić, iż uszkodzenie słuchu u skarżącego związane jest z jego wiekiem a nie z choroba zawodową. Tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia, z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w nim okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów i Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń (m.in. wyrok NSA z 15.04.1998r., sygn. akt I SA 2074/97). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku E. P. organ inspekcji sanitarnej II instancji uchybił obowiązkom w zakresie wskazanym powyżej. Mimo, że skarżący podnosił - zarówno w skardze, jak i w toku postępowania odwoławczego - że od 1991 r., po konsultacji w Górniczo Hutniczej Specjalistycznej Poradni Laryngologicznej, stwierdzono u niego ubytek słuchu średnio głęboki spowodowany pracą w kopalni, a także pomimo, iż z pisma z dnia 3 czerwca 1991 r. kierowanego do Poradni Chorób Zawodowych GHS ZOZ wynika, iż skarżący był kierowany celem przeprowadzenia konsultacji w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, w aktach administracyjnych brak wyników badań za te lata oraz dokumentacji z badań okresowych. Wymaga podkreślenia, ze wyniki badań lub ich kopie winny znajdować się w aktach administracyjnych, jako że stanowią część materiału dowodowego, podlegającego ocenie orzekających organów, a w dalszej kolejności Sądu. Idąc dalej trzeba zauważyć, że orzeczenia lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej sporządzone w dniu 3 kwietnia 2002r. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podaje, iż przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz po odjęciu fizjologicznej poprawki na wiek wynosi w uchu prawym 12 dB, w uchu lewym 28 dB. Natomiast z uzasadnienia orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 25 listopada 2002 r. wynika, iż przyjęto u skarżącego wielkość obustronnego niedosłuchu odbiorczego po uwzględnieniu również poprawki dla wieku dla ucha prawego 26 dB a dla ucha lewego 42,6 dB. Powyższe informacje pozostają ze sobą w sprzeczności z uwagi na znaczną różnicę w pomiarach ubytku słuchu, wynoszącą około 14 dB, zważywszy przy tym na dość krótki okres występujący pomiędzy tymi badaniami tj. 7 miesięcy. W decyzji organ II instancji nie próbował wyjaśnić wynikających z zestawienia orzeczeń sprzeczności. Także posługiwanie się przy ustalaniu ubytku słuchu określeniem "poprawki na wiek", wymyka się spod kontroli Sądu, zważywszy na to, co E. P. podaje, a mianowicie, że stwierdzono u niego ubytek słuchu, wystąpił gdy miał 42 lata. Zwrócić należy uwagę, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. ,III RN 36/98 (OSN IAP i US Nr 6 poz. 192 z 1999 r.) stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień uszkodzenia. Takie stanowisko prezentowało również jednolicie orzecznictwo NSA. Podkreślić należy, iż żadna z jednostek medycznych, które badały skarżącego w toku postępowania, nie analizowały badań okresowych skarżącego i nie wyjaśniały, od kiedy występuje u niego niedosłuch. Również organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, pomimo, iż skarżący wskazywał na badania, które już w 1991 r. wykazały u niego niedosłuch. Tymczasem redakcja § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 kpa zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczna podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie niebudzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u E. P. obustronnym odbiorczym uszkodzeniem słuchu. Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości - a przede wszystkim nie wyjaśniło, kiedy i w jakiej wielkości u skarżącego stwierdzono niedosłuch, od kiedy nastąpiło znaczne pogorszenie słuchu i jaki jest obecny ubytek słuchu - czyniąc tym samym niezgodne ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygnięcie organu II instancji. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy.