II SA/Bd 815/05

Dnia 26 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2005r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]2004r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz B. kwotę 500 (pięćset) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 4. oddala wniosek uczestnika postępowania N. zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. B. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z przebudową przyłączy elektroenergetycznych ( zalicznikowych) do EC 2 , budową przyłącza linii kablowej 15 KV , budową stacji transformatorowej odbiorcy na terenie przy ul. C. w T. - działki nr: [...] oraz przyłącza energetyczne – dodatkowo działki [...] dla .. z siedziba w T. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem. Niniejsza sprawa była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Bd 764/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w sprawie ze skargi "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę objętego powyższą decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. W wyniku ponownego postępowania prowadzonego po wyroku Sądu przed organem odwoławczym B.. jako następca prawny podtrzymał odwołanie B. Skarżący powołał się na to , że w dniu [...] 2004r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji , w której w pkt 2.4b ustalił warunek zabudowy o treści: " obsługę komunikacyjną z ulicy Wapiennej zapewnić poprzez : -drogę wewnętrzną – za zgodą właścicieli nieruchomości, -działki z ustanowioną ( notarialnie) służebnością drogi dojazdowej". Aby spełnić powyższy warunek inwestor uzyskał zgodę Elektrociepłowni [...] SA na wykorzystanie przez N. dróg zlokalizowanych na działkach nr [...] na drogę dojazdową do projektowanej wytwórni mas bitumicznych. Warunkując to zawarciem z E. umowy o percypowaniu w kosztach utrzymania tych dróg . Jednocześnie E. poinformowała , że nie jest władna zająć stanowiska wobec działek nr [...] , gdyż nie jest ich właścicielem i wskazała, że właścicielem powyższych działek jest firma B. ( pismo skierowane do pełnomocnika inwestora R. przez E. z dnia [...] 2004r. ) W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również oświadczenie E. zawierające zgodę na wybudowanie wytwórni mas bitumicznych oraz sieci infrastruktury zasilającej na terenie działek E. o nr: [...] ( pismo w aktach administracyjnych z dnia 17 marca 2004r.). W dniu 18 marca 2004r. inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , w którym w pkt 5 oświadczył, że posiada ograniczone prawo rzeczowe – służebność drogi dojazdowej przez działki nr [...] w związku z dysponowaniem działką nr [...]. Prawo własności do działki [...]wynika z aktu notarialnego z dnia [...] 2004r., repertorium A nr: [...]potwierdzającego nabycie w drodze umowy sprzedaży od E. przez N. niniejszej działki . W dniu 16 kwietnia 2004r. została zawarta umowa korzystania, na mocy której N. oświadczając , że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej działką [...] oraz części działki nr [...]i że wyraża zgodę na korzystanie z tych nieruchomości przez N. Sp. z o.o. w sposób zgodny z ustaleniami umów zawartych w aktach notarialnych z dnia [...] 2004r. rep. A Nr [...] i z dnia [...] 2004r. rep. [...]. Z akt sprawy wynika, że dla działki 10/5 zastrzeżona jest nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki [...] z istniejącym na niej ciągiem komunikacyjnym z ulicą W. Dla działki nr [...] ( zakup udziału w [...]) zastrzeżona jest nieodpłatna służebność gruntowa drogi koniecznej polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki [...]. W dniu 19 kwietnia 2004r. inwestor złożył kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , w którym w pkt 5 oświadczył, że posiada ograniczone prawo rzeczowe – służebność drogi dojazdowej przez działki nr [...] w związku z dysponowaniem działką nr [...] ( akt notarialny z dnia [...] 2004r. rep. A nr [...] potwierdzający sprzedaż przez E. udziału w [...] części nieruchomości objętej KW nr [...] stanowiącej działkę [...]). W dniu 21 maja 2004r. Prezydent Miasta T. wydał pozwolenie na budowę . Strona skarżąca kwestionuje jako następca prawny B. prawo inwestora do korzystania ze służebności przejścia i przejazdu ustanowionej na działkach nr [...] (w wyniku jej podziału powstały działki nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na akt notarialny Rep. [...], na mocy którego Stefan B. działający w imieniu B. ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] (KW nr [...]) służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki oznaczone numerami 10 [...]. Zdaniem skarżącego oznacza to , że korzystanie z działek obciążonych możliwe jest celem dojazdu do działki [...], a nie do innych działek. Organ II instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem Sądu z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Bd 764/04 w uzasadnieniu wyjaśnił , że z decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę wynika, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: 1) przez które przebiega inwestycja : działki nr [...]) oraz przyłącza energetyczne – dodatkowo działki nr [...], 2) przez które przebiega droga dojazdowa ( niepubliczna) do inwestycji: działki nr [...] Organ wyjaśnił, że po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiły podziały, scalenia i zmiana numeracji działek, w związku z tym organ ustalił właściwe numery działek. Nadto organ stwierdził, że inwestor posiada prawo do korzystania ze służebności przejazdu ustanowionej na działkach nr [...] ( obecnie nr [...]),[...], gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane złożył on pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też udokumentował stosownymi umowami cywilnymi. Strona skarżąca zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. , art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. Skarżący uważa , że nie można uznać , iż inwestor skutecznie złożył oświadczenie , o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Kolejne zarzuty strony skarżącej dotyczyły tego , że organ odwoławczy odmówił przedłużenia postępowania w sprawie , gdy jego pełnomocnicy stwierdzili przy zapoznawaniu się z aktami sprawy dokumenty nieznane im w sprawie oraz opinię prawną dr hab. J. J.. Z powyższych względów decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 20 stycznia 2006r. inwestor jako uczestnik postępowania , który działając na prawach strony złożył pismo procesowe, w którym podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...] zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył , co następuje: Skarga jest zasadna , lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153 , poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jego oceny pod kontem zgodności z przepisami prawa, w granicach danej sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2004r. zawierała warunek do ustanowienia komunikacji planowanej inwestycji z ulicą Wapienną poprzez drogę wewnętrzną – za zgodą właścicieli nieruchomości obciążonej służebnością drogi dojazdowej. Wymogiem jest ,aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jest to wymóg wynikający z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz.717 ze zm.). Z przepisu tego wynika , że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, z których jednym jest , aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Chodzi o to, aby dostęp do drogi publicznej miała działka będąca miejscem realizacji inwestycji, a nie właściciel gruntu – w rozpoznawanej sprawie inwestor. Decyzja o warunkach zabudowy kwestię dostępu do drogi publicznej warunkuje poprzez zapewnienie tego dostępu przez drogę wewnętrzną , ponieważ teren planowanej inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną powinno nastąpić zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Sądu działania inwestora w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej polegające na zawarciu umowy korzystania z dnia 16 kwietnia 2004r. z działki [...] oraz udziału w [...] z działki nr [...], stanowiących własność N. nie są wystarczające, aby uznać wypełnienie postanowień decyzji o warunkach zabudowy . Należy podkreślić, że żadna z działek, do korzystania z których inwestor nabył uprawnienie na podstawie umowy z dnia 16 kwietnia 2004r., nie stanowi terenu , na którym zlokalizowana miała zostać inwestycja polegająca na budowie wytwórni mas bitumicznych. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004r. nie przewidywała lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr [...] i działce nr [...]. Decyzja ta nie mogła nawet przewidywać wykorzystania którejkolwiek z tych działek, gdyż w terminie ubiegania się o decyzję o warunkach inwestor nie posiadał żadnego tytułu prawnego do tych działek. Dlatego stanowisko inwestora wyrażone w dniu rozprawy do protokołu, że na w/ wymienionych działkach planowano składowanie elementów maszyn - otaczarki oraz to, że maszyny nie były składowane, gdyż dostęp został zablokowany , nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów na dzień wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego , wytwórnia mas bitumicznych nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną i nie został spełniony przez inwestora warunek nałożony na niego w decyzji o warunkach zabudowy. Działki o numerach : [...], jako nieruchomości władnące , dają inwestorowi uprawnienie do korzystania ze służebności przejścia i przejazdu przez działki należące do skarżącego , oznaczone numerami [...], celem dostępu tylko i wyłącznie do działek o numerach : [...], a nie do innych działek. Taka jest istota służebności gruntowej. Złożenie przez inwestora oświadczenia pod odpowiedzialnością karną o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywiście wymogiem formalnym wynikającym z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oświadczenie to wiąże się ściśle z terenem lokalizacji planowanej inwestycji. Złożenie go nie zwalnia jednak organu z obowiązku zbadania , czy wszystkie warunki decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, aby można było udzielić pozwolenia na budowę i zatwierdzić projekt budowlany. Obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku tego planu bada zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można bowiem zapominać o tym, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( art. 34 ust. 1 Prawa Budowlanego). Projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in: układ komunikacyjny (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego) . W rozpoznawanej sprawie sam projekt na mapie posiada rozwiązania komunikacyjne drogą wewnętrzną , lecz bez zgody wszystkich właścicieli działek stanowiących drogę wewnętrzną. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora , iż w wyniku zawartej umowy w dniu 16 kwietnia 2004r. nabył on uprawnienie do korzystania ze służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działki oznaczone numerami [...]w celu zapewnienia ciągu komunikacyjnego pomiędzy ulicą Wapienną, stanowiącą drogę publiczną, a planowaną inwestycją. Zgodnie z art. 285 § 1Kodeksu cywilnego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Nie można pominąć znaczenie § 2 powyższego przepisu, zgodnie z którym służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Ustawodawca akcentuje - ograniczając "dostępność" tego prawa - że "służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części" (vide: art. 285 § 2 k.c.- Komentarz do art. 285 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Bezwzględnie zatem musi tutaj istnieć określona nieruchomość władnąca, a ustanowiona służebność musi służyć "zwiększeniu użyteczności" nieruchomości władnącej. Służebność gruntowa jest ex definitione (art. 285 § 1 k.c.) prawem związanym z własnością nieruchomości władnącej. Z tej przyczyny stanowi część składową nieruchomości władnącej, wszak "za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością" (art. 50 k.c.). To, czy inwestor poprzez umowę z dnia 16 kwietnia 2004r. zapewnił planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, organ powinien sprawdzić w świetle art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego i przepisów prawa budowlanego. Bazowanie jedynie na oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane , było w ocenie Sądu wadliwe. Wykupienie działek posiadających prawo służebności na działkach skarżącego nie rozwiązało braku dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Sąd bez zastrzeżeń aprobuje tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1969 r., III CRN 271/68 (OSNCP 1969, z. 10, poz. 177), według której "osoba, na rzecz której przeniesiono posiadanie nieruchomości władnącej, uprawniona jest do posiadania służebności związanych z tą nieruchomością". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. Jednocześnie na podstawie art. 152 P.p.s.a stwierdził , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i na podstawie art. 200 orzekł o kosztach postępowania sądowego.