I OSK 769/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 675/05 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Jak wskazano w ww. wyroku, zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 275/3, o powierzchni 9 480 m2, w obrębie W-45, uregulowanej w księdze wieczystej Kw 24746 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej za nr 1831. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że decyzją Wojewody [...]ego z dnia [...] odmówiono komunalizacji wyżej opisanej nieruchomości. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem przez Gminę – Miasto [...], która twierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie była – jak przyjął to Wojewoda – przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a była przeznaczona na cele zieleni, co wykluczało stwierdzenie, iż należała ona do Państwowego Funduszu Ziemi. Wojewoda bowiem, powołując się na treść wspomnianego planu dla województwa miejskiego [...]ego na lata 1976–1990 ustalił, że sporna nieruchomość znajdowała się w obszarach rolniczych przestrzeni produkcyjnych ze szczególnym uwzględnieniem produkcji rolnej o kierunku hodowlanym. Stwierdził też, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele zieleni stanowiło jedynie uzupełnienie głównego, rolniczego przeznaczenia określonego we wskazanym planie. W związku z powyższym uznano, że ww. działka spełniała przesłanki przewidziane w art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zatem wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w rezultacie przesądzało o wyłączeniu powyższego mienia z komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej – zauważyła, iż zgromadzone przez organ I instancji dowody, a w szczególności opinia urbanistyczna przedstawiona przez Urząd Miasta [...] – Wydział Urbanistyki i Architektury (pismo z dnia 27 lutego 2004 r. (K-17) i kserokopie planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] miejskiego wskazują, że wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr 275/3 położona w [...] przy ul. [...]. nr w obrębie W-35 – zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym wg tego stanu wraz z jego zmianami wprowadzonymi Uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 17 czerwca 1985 r. (Dz.U. Województwa [...] z 1988 r. Nr 16, poz. 122) – znajdowała się w jednostce planu 22 w obszarach rolniczych przestrzeni produkcyjnych, ze szczególnym wskazaniem na produkcję rolniczą o kierunku hodowlanym (K 17–28). W tych warunkach oraz ponieważ – jak ustalił organ I instancji (a czego w istocie skutecznie nie zakwestionował odwołujący się) – nieruchomość ta w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie była oddana w zarząd, użytkowanie wieczyste lub użytkowanie, Komisja uznała, że grunt ten spełniał przesłanki cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jednolity obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. – Dz.U. z 1986 r. Nr 14, poz. 74) przesądzające o tym, że jako należący do Państwowego Funduszu Ziemi podlegał on wyłączeniu z komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy komunalizacyjnej). Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą wniosła Gmina Miasto [...], domagając się uchylenia obu ww. decyzji. Rozstrzygnięciom tym skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji w sytuacji, gdy – w ocenie Gminy – wg opinii urbanistycznej z dnia 27 lutego 2004 r. była ona przeznaczona na cele zieleni ZD, a zatem nie posiadała rolniczego charakteru. Powyższe – zdaniem skarżącej – potwierdzać miał także fakt, iż obecne przeznaczenie tegoż gruntu to "zieleń urządzona w tym parki i cmentarze", co wyklucza możliwość przynależenia go do Państwowego Funduszu Ziemi. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto dodatkowo podnosząc, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarach rolniczych przestrzeni produkcyjnych, była potwierdzona planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Miejskiego [...] obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż w przedmiotowej sprawie żądanie stwierdzenia komunalizacji spornego gruntu zgłoszone przez Gminę Miasto [...] oparte było na przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Decydujące zatem znaczenie dla komunalizacji w tym trybie ma stan prawny i faktyczny dotyczący mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu wejścia w życie wspomnianej ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu przeznaczenie gruntu określone w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia prawnego. Ponieważ cytowana ustawa w przypadkach określonych w art. 11 ust. 1 wyłącza możliwość komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy samego prawa, organ orzekający słusznie badał czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały na dzień 27 maja 1990 r. przesłanki wyłączające tego rodzaju komunalizację, które zostały wymienione we wspomnianym przepisie. Zgodnie z zawartą w nim regulacją składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się bowiem mieniem komunalnym m.in. gdy należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Po myśli natomiast przepisu art. 91 ustawy z dnia 29 maja 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Jak z powyższego zatem wynika, ponieważ przedmiotowe mienie bezspornie położone było w granicach miasta i nie było przedmiotem ww. praw, podstawowe znaczenie w sprawie miały ustalenia odnoszące się do przeznaczenia spornego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, który obowiązywał w dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy z dnia 29 maja 1985 r. oraz oczywiście – co zauważono wyżej – w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Jak wynika z dokumentów zawartych w aktach, dla województwa [...] obowiązywał w ww. datach plan zatwierdzony uchwałą nr V/31/77 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 marca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] na lata 1976–1990 (później zmieniany). Z zapisów zawartych w tym akcie prawnym w wersji pierwotnej z 1977 r. wynikało zaś, że przedmiotowa nieruchomość położona była w jednostce planu "[...]" i jako podstawowe jej przeznaczenie wskazano właśnie przeznaczenie rolnicze. Dopiero po zmianach tegoż planu, które nastąpiły w 1988 r. (uchwała Rady Narodowej Miasta [...] nr XXXIV 205/88 z dnia 17 czerwca 1988 r.), zatem już po wejściu w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako podstawowe przeznaczenie tegoż terenu wpisano cyt. "funkcja podstawowa: rolniczo-mieszkaniowa". Z tego powodu zatem, zdaniem Sądu, należy uznać, iż w dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie jej przepisów sporny grunt – jako rolniczy – wszedł w skład Państwowego Funduszu Ziemi i ze względu na tę okoliczność był wyłączony spod komunalizacji z mocy samego prawa. Kolejne zaś zmiany w zapisach ww. planu nie mogły mieć wpływu na zmianę tego stanu prawnego. Bez wpływu na tę okoliczność pozostają także wszelkie opinie o zapisach zawartych w takim planie, gdyż rozstrzygające znaczenie ma treść przepisów planu a nie opinia o nich. Pomimo zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było może w pełni dokładne, ale zarówno jego treść jak i materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy pozwalał sądowi na stwierdzenie, że decyzja ta odpowiada prawu i z tego powodu Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. złożyło Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Pełnomocnik skarżącego powyższemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz przepisu art. 91 ustawy z dnia 29 maja 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przez przyjęcie, że sporna nieruchomość podlegała wyłączeniu z komunalizacji, gdyż w dacie 1 sierpnia 1985 r. należała do Państwowego Funduszu Ziemi wobec przeznaczenia jej w tej dacie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] na cele rolne podczas gdy nieruchomość w tej dacie była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele zieleni i tym samym nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 uchwały Nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31, poz. 135) w zw. z § 4 ust. 2 uchwały Nr V/31/77 Rady Narodowej m. [...] z dnia 28 marca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] do 1990 r. – poprzez przyjęcie, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1977 r. nastąpiła uchwałą Rady Narodowej m. [...] z dnia 17 czerwca 1988 r. Nr XXXIV/205/88, podczas gdy zmiana tego planu zagospodarowania nastąpiła w czerwcu 1984 r. na podstawie zarządzeń Nr 47/84 i Nr 48/84 Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 czerwca 1984 r. w sprawie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego na lata 1976–1990 (Dz.U. Województwa [...] Nr 5, poz. 45 i 46). Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w dniu 1 sierpnia 1985 r. sporna nieruchomość była przeznaczona na cele rolne w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 marca 1977 r. Nr V/31/77. Przepis § 7 ust. 4 uchwały Nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31, poz.135) stanowił, że cyt.: "w uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego rada narodowa może upoważnić terenowy organ administracji państwowej, na którego wniosek plan został zatwierdzony do dokonywania w drodze zarządzeń odstępstw od uchwalonego planu oraz ustala dopuszczalny zakres tych odstępstw". Na podstawie tego przepisu w § 4 ust. 2 uchwały Nr V/31/77 z dnia 28 marca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] do 1990 r. Rada Narodowa m. [...] zobowiązała Prezydenta Miasta [...] do wprowadzania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Takie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego polegające na przeznaczeniu spornej nieruchomości na cele zieleni wprowadzone zostały w dniu 16 czerwca 1984 r. zarządzeniami Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 czerwca 1984 r. Nr 47/84 i Nr 48/84 w sprawie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] na lata 1976–1990 (Dz.U. Województwa [...] z 1984 r. Nr 5, poz. 45 i 46). Tym samym w dacie 1 sierpnia 1984 r. nieruchomość nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze i w tej dacie nie w chodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie podlegała komunalizacji. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem powołanych na wstępie przepisów prawa wydał zaskarżony wyrok oddalając skargę Miasta [...] – Prezydenta Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w podstawach kasacyjnych uznać należy za chybione. Powołany w podstawie kasacyjnej przepis § 7 ust. 4 uchwały Nr 148 Rady Ministrów z 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (M.P. Nr 31, poz. 135) nie miał w tej sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że w uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego rada narodowa może upoważnić terenowy organ administracji państwowej, na którego wniosek plan został zatwierdzony do dokonywania w drodze zarządzeń odstępstw od uchwalonego planu oraz ustala zakres tych odstępstw. Uchwała Nr V/31/77 Rady Narodowej Miasta [...] z 28 marca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] (stanowiącego zarazem plan ogólny [...] zespołu miejskiego) zawiera w § 4 ust. 2 upoważnienie dla Prezydenta Miasta [...] do kontynuowania prac nad planem zagospodarowania przestrzennego województwa i dokonywania celowych zmian w tym planie w dostosowaniu do zmieniających się warunków rozwoju województwa. Nie jest to uregulowanie odpowiadające treści powołanego § 7 ust. 4 uchwały Nr 148 Rady Ministrów. Odpowiada ono natomiast postanowieniom art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) nakładającego na organy właściwe do sporządzania planów obowiązek dokonywania okresowej analizy planów co do przyjętych w nich założeń i ustaleń i stosownie do wyników tej analizy dokonywania odpowiedniej aktualizacji planów. Zmiany wprowadzone do planów w wyniku ich aktualizacji przedstawiane są do zatwierdzenia właściwym organom. Gdyby Rada Narodowa Miasta [...] w uchwale zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] zamierzała upoważnić Prezydenta Miasta [...] do dokonywania odstępstw od uchwalonego planu, to po pierwsze musiałaby to w uchwale wyraźnie powiedzieć, a po wtóre powinna jednocześnie określić dopuszczalny zakres tych odstępstw. Tego typu rozwiązań w omawianej uchwale brak. Uchwała z 28 marca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego ani w podstawie prawnej nie powołuje się na § 7 ust. 4 ww. uchwały Nr 148 Rady Ministrów z 9 lipca 1976 r. (pomijając kwestię czy przepis ten mieści się w granicach upoważnienia ustawowego), ani jej treść nie nawiązuje do uregulowań tego przepisu. W związku z tym, wszelkie zmiany zatwierdzonego tą uchwałą planu zagospodarowania przestrzennego mogły być dokonywane w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (a więc zmiany wprowadzone do planu winny zostać zatwierdzone przez właściwe organy – w tym wypadku Radę Narodową Miasta [...]). Wprowadzone zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr V/31/77 zostały zatwierdzone uchwałą Nr XXXIV 205/88 Rady Narodowej Miasta [...] z 17 czerwca 1988 r. w sprawie zatwierdzenia zmian wprowadzonych do planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], podjętą na podstawie art. 17 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (przewidującego, że zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się w trybie przewidzianym dla sporządzania, uzgadniania i uchwalania tych planów). Od momentu wejścia w życie tej uchwały zatwierdzone nią zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego zyskały znaczenie prawne. To zaś oznacza, że w momencie wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (1 sierpnia 1985 r.) dla spornej nieruchomości obowiązywały postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu pierwotnym – przed zmianami (zatwierdzonym uchwałą Nr V.31/77). Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce planistycznej 22-Nowosolna, dla której plan przewidywał przeznaczenie rolnicze. Zgodnie zaś z art. 91 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast, przeznaczone jak w tym przypadku w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Tak więc sporna działka Nr 275/3 spełniająca przewidziane w ww. art. 91 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przesłanki, z dniem 1 sierpnia 1985 r. z mocy ustawy weszła do Państwowego Funduszu Ziemi. Późniejsze zmiany przeznaczenia w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane dla tej działki nie powodują automatycznego wyłączenia jej z P.F.Z. To zaś oznacza, że jako grunt Państwowego Funduszu Ziemi – na dzień 27 maja 1990 r. – wzmiankowana działka z mocy art. 11 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączona została z komunalizacji. Powyższe wskazuje, że zaskarżony wyrok w zakresie zarzucanym w skardze kasacyjnej prawa nie narusza. Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.