II SA/Gd 103/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 18 listopada 2003 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 listopada 2003 r. Starosta na podstawie art. 7 ust. 6a i 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. nr 73 poz. 764 ze zm.) odmówił W. S. przyznania po A. S. prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na części działki nr [...] w obrębie S., Gmina P. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl wskazanych wyżej przepisów ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przysługuje właścicielowi gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej. Wyjątkowo prawo do ekwiwalentu może przejść na inną osobę tylko w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna oraz w razie przekazania przedmiotowego gruntu w drodze spadkobrania (art. 11 ust. l cyt. ustawy). Organ wskazał, iż nabycie własności gruntu przez W. S. w przedmiotowej sprawie nastąpiło w formie darowizny, a nie w formie jakiej przewiduje ww. ustawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. S. wskazując, iż przejmując gospodarstwo rolne po rodzicach, przejął również prawo do pobierania przedmiotowego ekwiwalentu przyznanego rodzicom. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 7 stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zgodnie z ustawą o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia uprawnienie do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej można nabyć kupując grunt, na którym znajduje się upraw leśna (art. 7 ust.6a ustawy) lub w drodze spadkobrania (art. 11 ust. l ustawy). Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, iż z akt sprawy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że A. i H. S. grunt, na którym prowadzili uprawę leśną i z tego tytułu uprawnieni byli do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych, przekazali synowi w formie darowizny. Zdaniem organu przejęcie gruntu w tej formie nie uprawnia nowego właściciela do przedmiotowego ekwiwalentu. Nabycie gruntu nie nastąpiło bowiem ani w drodze sprzedaży, ani spadkobrania. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. S. wskazując, iż przejmując gospodarstwo rolne po rodzicach, przejął również prawo do pobierania przedmiotowego ekwiwalentu przyznanego rodzicom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne w prawem, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była legalność decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu przejęcia uprawnienia do ekwiwalentu należnego z tytułu wyłączenia gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej związanego z gruntem, który przejął tenże w drodze darowizny od rodziców. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. nr 73, poz. 764 ze zm.), właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, zwaną dalej "decyzją", nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, zwanego dalej "ekwiwalentem". Dalej w ust. 6a tegoż artykułu mówi się, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, przepis art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy przewiduje również możliwość wejścia w sytuację prawną właściciela gruntu wskutek spadkobrania (sukcesja generalna) i tym samym przejęcia wszystkich obowiązków z tym związanych, jak i prawa do ekwiwalentu. Wykładnia językowa (gramatyczna) wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązki i uprawnienia związane z gruntem przeznaczonym do zalesienia przechodzą na następcę prawnego uprawnionego tylko w razie przeniesienia prawa do gruntu w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży bądź w drodze spadkobrania. Efekty tego rodzaju wykładni budzą wątpliwości co do jej zgodności z normami konstytucyjnymi i spójności z całym systemem obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych w pełni akceptuje się zasadę pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości wykładni systemowej i funkcjonalnej polegającej na tym, że "(...) przy wszelkiej interpretacji przepisów, próbach dekodowania zawartych w nich norm prawnych należy posługiwać się przede wszystkim wykładnią językową, a wykładnia systemowa czy celowościowa mogą mieć jedynie następcze, pomocnicze znaczenie" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1993 r., SA/Po 2462/92, Pr.Gosp. 1993/5/8). W sytuacji, gdy wykładnia językowa nie jest w stanie rozstrzygnąć wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, a więc na przykład, gdy po zastosowaniu wykładni językowej przepis prawny nadal pozostaje niejasny, nieostry, wieloznaczny lub też pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami lub też okazuje się niegodny z ratio legis danej regulacji, należy zastosować wykładnię systemową i funkcjonalną. Ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji nie jest porządkiem absolutnym, co znaczy, że w pewnych sytuacjach można od niego odstąpić i przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Podkreślić należy, iż interpretatorowi wolno jest odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem się na jakieś ważne racje prawne, społeczne lub moralne (Morawski L., Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz., Toruń 2002, s. 100 i nast.). Przyjmuje się, że wolno odstąpić od znaczenia literalnego danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną bądź gdy znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Podsumowując wskazać należy, iż reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej służą zasadniczo do tego, aby rozstrzygnąć wątpliwości, jakie nasuwa wykładnia językowa, sprawdzić i potwierdzić jej zasadność, a tylko w wyjątkowych okolicznościach, gdy rezultat wykładni językowej jest w oczywisty sposób nieuzasadniony aksjologicznie lub prakseologicznie, mogą służyć do korekty rezultatu wykładni językowej. Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia nasuwa wątpliwości, czy aby na pewno celem ustawodawcy było ograniczenie możliwości przeniesienia uprawnień i obowiązków związanych z gruntem rolnym przeznaczonym do zalesienia jedynie w następstwie dwóch zdarzeń prawnych, tzn. wskutek umowy sprzedaży (art. 7 ust. 6a) i wskutek spadkobrania (art. 11 ust. 1). Z uzasadnienia projektu przedmiotowej ustawy wynika, że jej głównym celem było zrestrukturyzowanie rolnictwa mające doprowadzić do zmniejszenia zatrudnienia w rolnictwie przez zapewnienie odchodzącym z tego zawodu nowych miejsc pracy, wyłączenia z areałów rolnych gruntów niskiej jakości i tym samym zmniejszenie ilości gospodarstw małych, prowadzonych na gruntach V czy VI klasy, które nie stwarzają możliwości zapewnienia właścicielom nawet minimalnych środków do życia. Regulacja ta miała zapewnić rolnikom, którzy zaprzestają produkcji rolnej, środki do życia, będące wynagrodzeniem za uprawę zakładanych lasów, a następnie świadczenia emerytalne. Z powyższego nie wynika, aby ustawodawca zamierzał ograniczyć grupę osób mogących wstąpić w prawa i obowiązki właścicieli gruntów rolnych przeznaczonych do zalesiania. Wobec zaistniałych, na tle przedmiotowego stanu faktycznego, wątpliwości interpretacyjnych, których rezultaty wykładni językowej nie usuwają, należało posiłkować się zasadami wykładni systemowej, która m.in. nakazuje wszystkie normy prawne interpretować w sposób zgodny z zasadami prawa, wśród których najważniejszą rolę pełnią zasady konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał na powinność dokonywania wykładni wedle tego kierunku, który jest zgodny z konstytucyjnymi normami i wartościami, tzw. wykładnia w zgodzie z konstytucją. Obowiązek respektowania tego rodzaju wykładni odnosi się nie tylko do Trybunału Konstytucyjnego, ale również do wszystkich organów państwowych, w tym sądów, i wynika z nadrzędności konstytucji w systemie prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). W wyroku z dnia 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 1, Trybunał Konstytucyjny uznał, że jeżeli językowe sformułowanie badanego przepisu pozwala na ustalenie takiego rozumienia tego przepisu, które pozwoli na uznanie jego zgodności z Konstytucją, to nie ma bezwzględnej konieczności orzekania, że przepis taki jest niezgodny z Konstytucją. Zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją należy przyznawać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Oznacza to, że jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, która zapewni zgodność z zasadami konstytucyjnymi. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., P 15/04, stwierdził, że WSA jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 Konstytucji). Wobec powyższego jedynie wykładnia, zgodnie z którą przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. obejmują nie tylko podmioty, które weszły w sytuację prawną dotychczasowych właścicieli gruntów przeznaczonych do zalesienia w drodze umowy sprzedaży bądź spadkobrania, ale również następców prawnych, których następstwo było wynikiem innych zdarzeń cywilnoprawnych, takich jak m.in. umowy darowizny, pozowała na osiągnięcie rezultatu broniącego się w świetle regulacji konstytucyjnych. Nie przeczy bowiem ani celowi ustawy, ani nie sprzeciwia się zasadom konstytucyjnym, objęcie jej regulacjami również osób, które nabyły grunty rolne przeznaczone do zalesienia od dotychczasowych właścicieli w innej formie niż sprzedaż bądź spadkobranie, np. poprzez notarialną umowę darowizny. Skutkiem tej czynności cywilnoprawnej, tak jak i sprzedaży, jest przeniesienie własności nieruchomości tylko że pod tytułem darmym. Wraz z przejściem tej własności na obdarowanego przechodzą obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej. Nie ma natomiast racjonalnego uzasadnienia dla założenia, że nie przechodzą na niego uprawnienia będące nierozerwalnym korelatem tych obowiązków. Podkreślić należy, że odmienne traktowanie obdarowanego niż nabywcy w drodze umowy sprzedaży bądź spadkobrania gruntu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), która nakazuje równe traktowanie równych i podobnego traktowania podobnych, a dopuszcza jedynie uzasadnione zróżnicowania, które nie mają miejsca w niniejszej sytuacji. Zaznaczyć przy tym należy, iż zastosowana w niniejszej sprawie wykładnia przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zgodna z Konstytucją nie prowadzi do rezultatów niedopuszczalnych z punktu widzenia reguł wykładni. Konkludując przyjąć należy, że jedynie wykładnia powołanego przepisu art. 7 ust. 6a ustawy dokonana przy uwzględnieniu wskazanej wyżej zasady pozwoli na ochronę interesu prawnego skarżącego. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), która w sposób wyraźny z dniem 15 stycznia 2004 r. uchyliła ustawę o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.