II SA/Wr 1385/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie WSA Anna Siedlecka, NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006r. sprawy ze skargi T. i E. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania ściany przegradzającej budynek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz T. i E. M. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], [...]o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania przez S. A. ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne w Z. przy ul. S. S. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił, że w budynku położonym przy ul. S. S. [...] w Z. wykonano ścianę przegradzającą budynek na dwie części przynależne poszczególnym współwłaścicielom. Ściana wznosi się od parteru po strych. Na poziomie parteru ściana ma 25 cm grubości, wykonano ją z cegły pełnej. Ścianę zwieńczono belką żelbetową o wymiarach 25 x 25 cm. Belka jednym końcem oparta jest na ścianie zewnętrznej, a drugim - na ścianie wewnętrznej nośnej. Na tymże podciągu wykonano ścianę z gazobetonu o grubości 12 cm na wysokości I piętra. Na poziomie poddasza wykonana jest ściana z bloczków gazobetonowych do wysokości kalenicy dachu. Ściana ta jest posadowiona na dwóch belkach dwuteowych, opartych na ścianach zewnętrznych. Ściana do wysokości 1,5 m ma grubość 18 cm, a powyżej -12 cm. Ściana na poddaszu zbrojona jest prętem grubości fii 8 ze stali gładkiej. Ściany w obrębie parteru i piętra zostały wzniesione w okresie od końca września do października 1998 r., na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, w wyniku którego organ ten w dniu [...]wyraził akceptacje tychże robót. Ściana w obrębie poddasza została wykonana przed dokonaniem zgłoszenia, ponieważ istniała już w kwietniu 1998 r. Inwestorem robót jest S. A. - współwłaściciel budynku. Wymienioną decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie wykonania ściany przegradzającej budynek mieszkalny w Z., przy ul. S. S. [...]. W odwołaniu od tej decyzji T. i E. M. - współwłaściciele budynku, w którym wykonano roboty, zarzucili naruszenie art. 30 i art. 70 Prawa budowlanego z 1994 r. a także przepisów procesowych, a to art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż pominięcie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie robót innych niż budowa całego obiektu stanowi przesłankę zastosowania art. 51 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 tejże ustawy organ nadzoru budowlanego, który stwierdzi wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części - w przypadku, gdy nie istnieje szansa na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust.1 pkt 1) albo nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust.1 pkt 2). Nałożone w myśl art. 51 ust.1 pkt 2 obowiązki mogą polegać na przedłożeniu pozytywnych opinii, uzgodnień, orzeczeń co do robót itp. Jeśli dokumenty te nie są pozytywne dla inwestycji czyli z ich treści wynika, że wykonując roboty nie uwzględniono warunków technicznych określonych przepisami prawa budowlanego stosowany powinien być przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stanowi on: "W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części." Ta sama sankcja znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w terminie określonym decyzją inwestor nie wykona obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji. W niniejszej sprawie nie budzi w ocenie organu odwoławczego wątpliwości fakt, przedmiotowe roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma bowiem podstaw, aby uznać je za którykolwiek z rodzajów robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Jednak inwestor - co do robót w obrębie parteru i piętra - skutecznie zgłosił zamiar ich przeprowadzenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ ten jednoznacznie - poprzez pisemną deklarację - wyraził swoje akceptujące stanowisko w tej sprawie. Istotne jest przy tym, że z dokumentacji technicznej i opisu wykonanych robót wynika, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z załączoną do niego dokumentacją. Inwestor nie może ponosić odpowiedzialności za kwalifikację zgłaszanych organowi administracji publicznej robót, dlatego przyjęcie zgłoszenia bez zastrzeżeń w zakresie robót, które wymagały pozwolenia powinno przesądzać o legalności robót wykonanych na podstawie takiego zgłoszenia. W konsekwencji w niniejszej sprawie wykonanie ściany w obrębie parteru i piętra należy uznać za dokonane bez naruszenia norm prawa budowlanego, ponieważ zrealizowano je w oparciu o skuteczne zgłoszenie, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast co do robót wykonanych w obrębie strychu - jako wykonanych przed dokonaniem zgłoszenia – powinna zdaniem organu zostać zastosowana procedura, o jakiej mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Nie istnieją jakiekolwiek przesłanki, aby uznać ścianę za podlegającą bezwzględnemu nakazowi rozbiórki w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1. Ściana istnieje bowiem kilka lat, jest stabilna i oparta na silnej konstrukcji ścian znajdujących się poniżej, w jej linii. Dlatego, w myśl ogólnych zasad przewidzianych w art. 51, postępowanie powinno zmierzać do nałożenia obowiązków zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego artykułu. Jednak materiał zgromadzony w toku postępowania zawiera w pełnym zakresie dokumentację, przedłożenia której organ pierwszej instancji mógłby wymagać od inwestora na podstawie powołanego przepisu. Dlatego orzekanie na podstawie w/w przepisu, o obowiązku dostarczenia dokumentów już znajdujących się w aktach sprawy byłoby w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowe. Do dokumentów tych zaliczyć trzeba sporządzoną przez E. S. "Ocenę stanu technicznego ściany wygradzającej strych opartej na podciągu stalowym o rozpiętości L=9,30 m", gdzie stwierdza się, że przyjęte przez inwestora rozwiązanie techniczne z uwzględnieniem zaleceń oceny jest rozwiązaniem prawidłowym i bezpiecznym. W aktach sprawy znajduje się również "Orzeczenie techniczno - budowlane w sprawie stanu technicznego po samowolnych przebudowach dokonanych przez współużytkownika budynku". Jednak autor owego opracowania nie wykazał się uprawnieniami do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Ze względu na tę okoliczność powyższy dokument pozbawiony jest znaczenia jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego organ przyznał, że rzeczywiście organ pierwszej instancji orzekając nie przeprowadził postępowania w koniecznym zakresie, jednak organ odwoławczy uzyskał pełen obraz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. i E. M. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art.107 § 3 k.p.a., jak i pominięcie przez organ odwoławczy własnych zaleceń zawartych w wydanych wcześniej orzeczeniach. Skarżący podnieśli, iż celowo wydano zalecenie ograniczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jedynie co do czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy w obrębie parteru i piętra, natomiast całkowicie pominięto budowę ściany konstrukcyjnej w obrębie piwnicy (wysokość około 2,20 m) i poziomu od stropu I piętra do kalenicy (wysokość 5,20) i poziomu od stropu I piętra do kalenicy (wysokość 5,20 m) jako łącznego obiektu budowlanego zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Przedmiotem sprawy jest niewątpliwie konstrukcja budowlana sięgająca od podłogi piwnicy do kalenicy, a nie tylko w obrębie analizowanej ściany oddzielenia na tylko na 2 kondygnacjach. Zdaniem skarżących organy obydwu instancji z rażącym naruszeniem prawa celowo i świadomie zaniechały analizy rodzaju konstrukcji (budowy) omawianej ściany jako ściany oddzielenia ogniowego w rozumieniu § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego typu obiekt budowlany jaki został wzniesiony winien spełniać wymogi § 235 ust. 1. Także w ocenie skarżących organy obydwu instancji z rażącym naruszeniem prawa zignorowały ekspertyzę mgr inż. J. S., jak i aneks którym uzupełniając swoją poprzednią ekspertyzę dotyczącą tylko w części ściany na I piętrem autor stwierdził, że przy obliczeniach obciążenia tylko tego elementu konstrukcyjnego – ww. ściany nad stropem I piętra pominięto fakt, iż jest to ściana oddzielenia ogniowego w rozumieniu § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanym dalej rozporządzeniem) i błędnie wyłączono z obliczeń obciążenia wyszczególnione elementy, czym dodatkowo rażąco naruszono prawo. Nie uzyskano i nie przedłożono również (mimo kilkakrotnego zwracania uwagi organom administracji budowlanej) dowodu zgody współwłaściciela na wniesienie omawianej ściany konstrukcyjnej, czyli dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Nadto skarżący podkreślili, iż niezbędnym jest zapoznanie się wyliczeniami z ekspertyzy inż. S. (których to im nie udostępniono). Tłumaczenie, że A. nie wyraził zgody na udostępnienie akt przy jednoczesnym przekazaniu kopii przedłożonej przez skarżących ekspertyzy inż. S. A. stanowi rażące naruszenie prawa: w tym postanowienia art. 73 kpa oraz art. 10 kpa, jak i niezbędnym jest uzyskanie co najmniej kserokopii "zgłoszenia robót budowlanych "dokonanego rzekomo w 1998r. gdyż skarżący posiadają dowody, że dokument ten włączony został do zbioru akt sprawy w okresie około lipca 2002r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], [...]- naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania przez S. A. ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne w Z. przy ul.S. S. [...], a organ odwoławczy do utrzymania jej w mocy. Wskazać przy tym należy, że wydanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zaskarżonej decyzji z dnia [...]., Nr [...] poprzedzone było wydaniem przez tenże sam organ trzech decyzji kasacyjnych w sprawie spornej ściany, a to: decyzji z [...], Nr [...], decyzji z [...], Nr [...]oraz decyzji z [...], Nr [...]. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie spornej ściany, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m. innymi, że organ rozpatrując ponownie sprawę winien wykonane roboty ocenić pod kątem ich poprawności i stanu technicznego obiektu /w/w decyzja z [...]Nr [...]/. Zaś w decyzji kasacyjnej z [...] Nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji powinien przed rozstrzygnięciem sprawy ustalić kiedy wykonano roboty polegające na budowie przedmiotowej ściany w obrębie parteru i piętra.. W przypadku potwierdzenia, że dokonano skutecznie zgłoszenia zamiaru wykonania tych robot, należałoby zastosować w sprawie art.51 Prawa budowlanego z 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydając w dniu [...] kolejny raz decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie spornej ściany, odwołał się do " Oceny stanu technicznego " wykonanej przez E. S., pomijając " Orzeczenie techniczno – budowlane " wykonane przez J. S. Stwierdzając, iż skoro opracowania te są sprzeczne, wywiódł z tego, że powstały spór ma charakter cywilno-prawny. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pominął trafne wytyczne zawarte w wymienionych decyzjach kasacyjnych. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające w trybie art.136 k.p.a., nie dało w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie istotnie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Organ odwoławczy przyjął, powołując się na bliżej nieokreśloną dokumentację techniczną oraz takiż sam opis wykonanych robot, że wykonanie spornej ściany w obrębie parteru i piętra nie narusza norm prawa budowlanego. Stwierdzenie to stanowi niewątpliwie naruszenie art.107 § 3 k.p.a., konsekwencją czego jest brak możliwości wypowiedzenia się przez Sąd , czy dokonana ocena faktyczna i prawna przez organ jest zgodna z obowiązującym prawem i czy zachodziły istotne podstawy do zastosowania podstaw, o których mowa w przedmiotowej sprawie. Znaczenie uzasadnienia polega na tym, że dostarcza ono informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. Informacje te są też niezbędne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa do złożenia skargi, może wówczas w pełnym zakresie ocenić i ustosunkować się do argumentów organu administracji. Uzasadnienie stanowi przecież integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część. Uchybienie to jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący tak przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i przed wydaniem decyzji przez organ pierwsze instancji mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Obowiązkiem zaś organu było pouczenie skarżących o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżących oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art.10 § 1 k.p.a./por.W.Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, W-wa 1983, str.94/. Z zasadą określoną a art. 10 k.p.a., pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r. sygn. akt IV S.A. 701/88/. Jak to już wyżej Sąd zauważył, organ pierwszej instancji wydając w dniu [...]decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie spornej ściany, rozstrzygnięcie swe oparł na opracowaniu E. S. : " Ocena stanu technicznego " . Znamienne jest w sprawie, że opracowanie to dotyczy jedynie ściany wygradzającej strych, a po drugie w pkt.5 tegoż opracowania, zatytułowanym : "Wnioski końcowe", autor zawarł wprawdzie stwierdzenie, że przyjęte przez inwestora rozwiązanie techniczne jest rozwiązaniem prawidłowym i bezpiecznym, lecz przy uwzględnieniu zaleceń niniejszej oceny technicznej. Organ odwoławczy natomiast z "Oceny ...." tej wywiódł, że nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązków określonych w art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego w zakresie robót w obrębie strychu, choć jak Sąd wyżej zauważył, wnioski zawarte w tym opracowaniu były sformułowane warunkowo, co wskazywałoby, że orzeczenie to było opracowywane, gdy roboty nie były jeszcze zakończone. Pominięcie przy tym przez organ odwoławczy, podobnie jak uczynił to organ pierwszej instancji, a tym samym nie rozważając opracowania pt." " Orzeczenie techniczno – budowlane " z [...], autorstwa J. S., dotyczącego m. innymi spornej ściany wykonanej od parteru do kalenicy, stanowi naruszenie nie tylko art.75 § 1 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. i art.78 § 1 k.p.a. , lecz pozwala na przyjęcie, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że autor tegoż opracowania nie wykazał się uprawnieniami, gdy zaś sam organ nie wskazuje, jakie to winny być uprawnienia, by opisane orzeczenie mogło być w sprawie dowodem i nie wzywając przy tym strony do wykazania się przez autora żądanymi uprawnieniami, stanowi naruszenie nie tylko w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także stanowi naruszenie zasady określonej w art. 9 k.p.a., tj. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art.7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.