II SA/Gl 795/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., w toku postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na "A" Sp. z o.o. w J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z samowolnym wykonaniem ocieplenia i obmurowania istniejącego zbiornika na wodę. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że ocieplenie i obmurowanie ścian zbiornika na wodę na działce nr [...] przy ulicy [...] w J. nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia. Skoro "A" wypełniło obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] r. i przedłożyło dokumenty wymagane art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania wykonanych robót należało ustalić opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 59 f Prawa budowlanego. Współczynniki kategorii i wielkości obiektu przyjęto dla obiektu kategorii VIII, zaś stawkę opłaty 300 zł ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. ( Dz. U. Nr 120, poz. 1132 ). Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło "A" Sp. z o.o. w J. podważając ustalenie organu, iż roboty związane z wykonaniem ocieplenia i obmurowaniem ścian zbiornika na wodę stanowią samowolę budowlaną. Kwestionowany zakres robót wynikał z budowy łącznika drogowego objętego decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku obsługi klienta oraz budynku łaźni i szatni pracowniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączami. Wymienione roboty ( przy budowie łącznika ) naruszyły w znaczny sposób dotychczasowe ocieplenie i wymusiły wykonanie prac obejmujących ponowne ocieplenie i obmurowanie ścian zbiornika. Bezzasadnie zatem organ ustalił opłatę legalizacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił jednak zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 49 b ust. 4 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne wykazało, iż roboty związane z wykonaniem ocieplenia i obmurowania istniejącego zbiornika na wodę nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagały zatem dokonania zgłoszenia. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestycja obejmowała budowę budynków obsługi klienta, łaźni i szatni pracowniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączami do sieci zewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo również obliczono wysokość opłaty legalizacyjnej będącej iloczynem stawki opłaty ( S ), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k ) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ( w ). W konkretnym przypadku współczynnik kategorii obiektu ( VIII ) wynosi 5,0, współczynnik wielkości ( inne budowle ) – 1,0. W skardze do Sądu "A" Sp. z o.o. w J. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego ( art. 49 b ust. 4 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego ) i przepisów postępowania ( art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 kpa ), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca Spółka zarzuciła, iż organ nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą przedmiotowe roboty podlegały zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę. Zasadniczo jednak skarżąca podniosła, iż organ bezpodstawnie potraktował wykonane prace jako budowę. W istocie bowiem stanowiły remont istniejącego już obiektu ( zbiornika na wodę ), a prace remontowe polegały na wypełnieniu ubytków styropianem oraz otynkowaniu zbiornika w związku z jego uszkodzeniem na skutek prac związanych z budową budynku obsługi klienta. Zatem remont polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego przy zastosowaniu co prawda innych wyrobów budowlanych, ale w granicach obowiązującego prawa. Oznacza to, że w stosunku do wykonanych robót remontowych mógł znaleźć zastosowanie "co najwyżej" art. 50 i nast. Prawa budowlanego, które to przepisy nie przewidują sankcji w postaci nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła nadto, iż organ zaskarżone postanowienie podjął bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, np. nie przeprowadził dowodu z dokumentów organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozstrzygnięcie zaś nie zawiera właściwego uzasadnienia tak co do podstawy faktycznej, jak i prawnej, organ nie ustosunkował się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania sądowego postanowieniem z dnia 28 grudnia 2004 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a postanowieniem z dnia 30 czerwca 2005 r. wniosek skarżącej o jego zmianę. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej Spółki zaakcentował, że sporne roboty odnosiły się tylko do ubytków ocieplonego już wcześniej zbiornika na wodę, a do powstania tych ubytków doszło na skutek robót objętych decyzją o pozwoleniu na wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, przede wszystkim w zakresie gromadzenia i utrwalania materiału dowodowego, co zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Trafnie przy tym zarzuca skarżąca Spółka, że tego rodzaju uchybienia oznaczają, iż sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś kontrolowane postanowienie narusza normę prawa materialnego, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej zostało wydane w związku z samowolnym wykonaniem przez inwestora "ocieplenia i obmurowania istniejącego zbiornika na wodę". Aczkolwiek organ w motywach postanowienia nie uzewnętrznia, na podstawie jakich dowodów poczynił te ustalenia ( wskazuje jedynie, że w postępowaniu pierwszej instancji ), to sądzić należy, iż w oparciu o wyniki obowiązkowej kontroli z dnia [...] 2004 r. oraz oględzin nieruchomości z dnia [...] 2004 r. Jednakże ani protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w związku z zawiadomieniem przez inwestora o zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę – decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r, ani protokół oględzin już po wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania nie obrazują zakresu robót budowlanych wykonanych przy istniejącym już zbiorniku na wodę, nota bene brak również informacji co do formy, konstrukcji, gabarytów i innych danych dotyczących obiektu, zwanego zbiornikiem na wodę. W ostatniej z powołanych czynności procesowych pracownik organu stwierdził jedynie, że "odsłonięto zbiornik poprzez wywóz ziemi osłaniającej, następnie po oczyszczeniu wykończono ściany styropianu i tynkiem w [...] 2004". W świetle tak lapidarnych stwierdzeń i biorąc pod uwagę zarzuty inwestora w toku postępowania nie można było jednoznacznie przyjąć, iż skarżąca Spółka dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) z powodu wykonania robót budowlanych będących budową bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi ( art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ). Skarżąca Spółka początkowo utrzymywała, że roboty budowlane wykonane przy zbiorniku na wodę można potraktować jako objęte pozwoleniem na budowę budynku obsługi klienta "A" oraz budynku szatni pracowniczej i łaźni wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przyłączami zewnętrznymi sieci technicznej. Później zaś , iż jeszcze przed wydaniem pozwolenia istniejący zbiornik na wodę był już ocieplony, a roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, głównie przy realizacji łącznika, naruszyły docieplenie, stąd zaszła konieczność dokonania naprawy, usunięcia uszkodzeń. Należało zatem w pierwszej kolejności dokonać analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w celu ustalenia zakresu rzeczowego inwestycji. Następnie w sposób precyzyjny ustalić, jaki był stan techniczny zbiornika przed rozpoczęciem robót, jakie roboty wykonano przy zbiorniku w związku z prowadzeniem robót objętych pozwoleniem i wreszcie jakie konkretne prace zrealizowano przy spornym zbiorniku. Tymczasem organ z naruszeniem norm proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 kpa zaniechał przeprowadzenia dowodu z akt organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie przeprowadził również, co już sygnalizowano, wnikliwego postępowania dowodowego odnośnie wykonanych przez inwestora robót przy zbiorniku na wodę. Na marginesie wskazać przyjdzie, że w aktach niniejszej sprawy administracyjnej brak również dokumentacji powykonawczej, która miała zostać złożona przez inwestora w wykonaniu obowiązków zawartych w postanowieniu PINB w J. z dnia [...] r. Analiza tak zebranego materiału dowodowego pozwoliłaby na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności zaś, czy inwestor wykonał roboty budowlane polegające na dociepleniu od podstaw ścian zbiornika na wodę czy też roboty polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego ścian zbiornika w związku z uszkodzeniami przy realizacji innych robót w okolicy zbiornika. Ustalenia w tym zakresie miały istotny wpływ na wybór środka zmierzającego do zwalczania skutku samowoli budowlanej, w razie stwierdzenia takiej samowoli. Słusznie zauważa skarżąca tyle tylko że dopiero w skardze, co nie zwalniało jednak organu od przeprowadzenia rozważań, iż gdyby traktować zrealizowane roboty jako remont ( art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane ) nie byłoby prawnie dopuszczalne wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Wszak regulacja wynikająca z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, mająca zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 nie przewiduje instytucji opłaty legalizacyjnej. Całokształt rozważań skłania do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1, art. 80 kpa, umotywowanie kontrolowanych aktów nie w pełni odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa, a postanowienie organu odwoławczego dodatkowo narusza normę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa przez nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. W konsekwencji postanowienia organów obu instancji należy uznać za wydane z obrazą art. 49 b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu kontrolowanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), natomiast o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocności wyroku na mocy art. 152 tej ustawy. Stosownie do wyniku postępowania sądowego należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni organ nadzoru budowlanego ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W pierwszej kolejności ustali zakres rzeczowy inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., następnie poczyni ustalenia w zakresie stanu technicznego zbiornika na wodę przed rozpoczęciem robót objętych wymienionym pozwoleniem, przede wszystkim czy jego ściany były docieplone, a jeśli tak z jakiego materiału i przy użyciu jakiej technologii. Wreszcie ustali organ, jaki wpływ na stan zbiornika miały roboty w jego pobliżu, czy istotnie doszło do uszkodzeń, przede wszystkim zaś zakres rzeczowy spornych robót dociepleniowych. Tak zebrany materiał dowodowy pozwoli na jego właściwą ocenę, ukierunkowanie postępowania i oparcie rozstrzygnięcia o właściwą podstawę materialnoprawną. Zadba również organ, by motywy rozstrzygnięcia odpowiadały konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia administracyjnego.