II SA/Gl 815/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W piśmie z dnia [...] 2003 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. M. D. domagał się podjęcia działań zmierzających do utrzymania przez małżonków G. w należytym stanie ogniomurku znajdującego się na budynku przy ul. A w B., z którego odpada tynk i "odłamki" cegieł. Do konserwacji i naprawy tego ogniomurku na budynku stanowiącym współwłasność zobowiązani są małżonkowie G. zgodnie z pkt [...] § [...] zawartej przez współwłaścicieli ugody, zatwierdzonej postanowieniem Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. Ugody tej jednak nie respektują bezpodstawnie twierdząc, że doszło do jej zmiany w wyniku której to na nim spoczywa obowiązek dbania o przedmiotowy ogniomurek. Stan przedmiotowego ogniomurku został opisany w protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] 2004 r. W uzupełnieniu wypowiedzi do tego protokołu W. i Z. małżonkowie G. w piśmie z dnia [...] 2004 r. stwierdzili, iż ich zdaniem doszło do zmiany treści § [...] punktu [...] zawartej przez strony ugody i obecnie za stan ogniomurku odpowiadają współwłaściciele budynku M. i T. D.. W tym względzie powołali się oni na korespondencję między stronami, m.in. na treść pism dołączonych w kserokopiach. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał W. i Z. małżonkom G. wykonanie remontu ogniomuru przez uzupełnienie ubytków cegły w uszkodzonych jego odcinkach, zbicie "głuchego" tynku oraz jego uzupełnienie "celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami". Zgodnie z tą decyzją roboty powinny być wykonane "w zakresie określonym ugodą zawartą między stronami i zatwierdzoną postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]". Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ orzekający art. 104 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu decyzji podał, że podczas przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin stwierdzono miejscowe ubytki cegły i tynku w ogniomurku budynku mieszkalnego w B. przy ul. A: – od strony zachodniej w dwóch miejscach, w tym nad balkonem mieszkania M. i T. D. pęknięcie i odspojenie tynku o wymiarach ok. [...] x [...] m, – od strony wschodniej w jednym miejscu o powierzchni ok. [...] m2. Stwierdzono nadto, że stan techniczny obróbki blacharskiej ogniomurku jest dobry. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że ogniomur w przedmiotowym budynku stanowiącym współwłasność W. i Z. małżonków G. oraz M. i T. D. jest w złym stanie technicznym. Widoczne "odspojenia tynku i ubytki cegły stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia mieszkańców oraz powodują swym wyglądem oszpecenie elewacji budynku". Uzasadniało to wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i art. 61 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 61 tego aktu prawnego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Wobec tego zachodzi potrzeba dokonania remontu ogniomuru bo jego obecny stan "powoduje dalsze ubytki tynku i kawałków cegły, które spadając zaśmiecają otoczenie i są zagrożeniem zdrowia mieszkańców posesji". Dalej organ orzekający stwierdził, iż dostarczona przez Z. G. korespondencja między stronami nie może stanowić podstawy orzekania, gdyż w tym zakresie obowiązują przepisy Prawa budowlanego oraz §[...]ust. [...] ugody z dnia [...] 1997 r., zgodnie z którą konserwacja przedmiotowego ogniomuru obciąża Z. G.. W odwołaniu od tej decyzji W. i Z. małżonkowie G. wnieśli o jej unieważnienie. W uzasadnieniu odwołania podtrzymali sformułowane już wcześniej w ich piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. stanowisko, iż doszło do zmiany treści ugody z dnia [...] 1997 r. i w następstwie tej zmiany obowiązek konserwacji ogniomuru na odcinku objętym decyzją obciąża pozostałych współwłaścicieli. Opisali też działania, które doprowadziły ich zdaniem do zmiany treści ugody, powołując się na treść dokumentów, których kserokopie dołączyli. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na ustalony przez organ I instancji stan faktyczny oraz przytaczając obowiązującą treść art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego stwierdził, że "odspojony tynk" – szczególnie nad balkonem mieszkania P. M. D.– stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i daje podstawę do nałożenia obowiązków, objętych decyzją organu niższej instancji. Powołał się też w tym względzie organ odwoławczy na treść § [...] pkt [...] zawartej między stronami ugody z dnia [...] 1997 r. Ugoda ta zgodnie z treścią art. 121 kpa wywiera bowiem takie same skutki prawne jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Jej zmiana mogła nastąpić jedynie w trybie przewidzianym przez przepisy tego kodeksu. Zmiana taka nie mogła być zatem następstwem woli odwołujących się zawartej w ich piśmie z dnia [...] 2001 r., skierowanym do pozostałych stron ugody tj. M. i T. D.. W skardze do Sądu, kwestionując treść decyzji organów obu instancji, W. i Z. małżonkowie G. powtórzyli w ogólnym zarysie swoje dotychczasowe twierdzenia, zarzucając, że organy orzekające nie uwzględniły zaszłości jakie miały miejsce po zawarciu ugody w dniu [...] 1997 r. Podtrzymali stanowisko, że ugoda ta uległa zmianie i to nie ich, a pozostałych współwłaścicieli obciąża obowiązek konserwacji ogniomuru. Stwierdzili, że podział obowiązków obciążających współwłaścicieli budynku, obowiązujący po zmianie ugody, jest bardziej sprawiedliwy, a zaskarżona decyzja prowadzi do eskalacji konfliktów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz powtarzając argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. uczestnicy postępowania T. i M. D. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że nie doszło między stronami do zmiany treści ugody z dnia [...] 1995 r. Na rozprawie sądowej w dniu 26 stycznia 2006 r. skarżący Z. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzając jednocześnie, że wykonał nałożony nią obowiązek. M. D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek z innych przyczyn niż sformułowano w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Jak wynika z treści art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 obciąża właściciela lub zarządcę tego obiektu. Do tych podmiotów mogą być zatem kierowane nakazy i zakazy o jakich mowa w art. 66 tego aktu prawnego. W sytuacji gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy, ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia najprawdopodobniej w niniejszej sprawie (kwestia ta nie wynika w jednoznaczny sposób z akt sprawy i nie znalazła dostatecznego odzwierciedlenia w decyzjach organu obu instancji), to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 66 powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli (zobacz też w tym względzie wyrok NSA sygn. akt SA/Wr 2095/95 Prok. i Pr. 1997/6/45). Odmienne określenie adresata takiej decyzji nie może wynikać w szczególności z ugody zawartej przez współwłaścicieli obiektu budowlanego w postępowaniu administracyjnym, jeżeli jej treść wykracza poza zakres sprawy administracyjnej, w której ugoda taka została zawarta. Ugoda zawarta na podstawie art. 117 kpa, zatwierdzona przez organ przed którym została zawarta, jest wykonalna i wywiera skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego (art. 119-121 kpa), tylko w zakresie sprawy administracyjnej, która mogła być załatwiona przez ten organ w formie decyzji administracyjnej. Ugoda taka nie wywołuje natomiast takich skutków w zakresie w jakim wykracza poza ramy sprawy administracyjnej w której została zawarta. Tym bardziej nie wywołuje ona takich skutków jeżeli jej przedmiotem są sprawy nie należące w ogóle do właściwości organów administracji publicznej, np. sprawy cywilne. W takim zakresie ugoda jest bowiem nieważna jako zawarta zarówno bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 114 i art. 118 kpa). Z taką zaś sytuacją mamy zdaniem Sądu do czynienia w odniesieniu m.in. do § [...] pkt [...] ugody z dnia [...] 1997 r. zatwierdzonej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. Nr [...]. Jak wynika bowiem z jej treści, została ona zawarta w sprawie, której przedmiotem była legalizacja garażu wybudowanego samowolnie na działce stanowiącej współwłasność stron, gdy tymczasem rozstrzygnięto nią wiele kwestii cywilnoprawnych związanych z korzystaniem oraz współposiadaniem wspólnej działki i znajdujących się na niej obiektów budowlanych. Między innymi strony uzgodniły wzajemne obowiązki w zakresie konserwacji dachu i elewacji budynku mieszkalnego stanowiącego ich współwłasność. W tym zakresie ugoda ta nie mogła zatem stanowić podstawy orzekania przez organy obu instancji, tym bardziej gdy jej wiążące skutki były (aczkolwiek z innych względów) kwestionowane przez skarżących. Z tego też względu decyzja oparta na treści art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego mogła być skierowana w niniejszej sprawie tylko do wszystkich współwłaścicieli budynku. Odmienne orzeczenie zostało zatem wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem tych przepisów. Zaskarżona decyzja budzi też istotne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione i omówione w dostateczny sposób przez organy obu instancji, jeżeli chodzi w ogóle o zaistnienie przesłanek wyczerpujących hipotezę art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przywołując prawidłową (w odróżnieniu od organu I instancji) treść tych przepisów według stanu na dzień orzekania, organ odwoławczy w podstawie prawnej swojego orzeczenia powołał art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61, zaś w jego uzasadnieniu stwierdził jedynie, iż "odspojony tynk – szczególnie nad balkonem mieszkania P. M. D. – stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi", co wskazywałoby, iż zagrożenie to nie jest następstwem sposobu użytkowania ogniomuru (co dawałoby podstawę orzekania wymienioną w art. 66 ust. 1 pkt 2) ale następstwem jego nieodpowiedniego stanu technicznego (co wskazywałoby na treść art. 66 ust. 1 pkt 1, która w podstawie prawnej decyzji nie została jednakże wskazana). Należało zatem przyjąć, że uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 kpa. Przyjmując, że podstawę orzeczenia stanowił faktycznie nieodpowiedni stan techniczny ogniomuru (niewłaściwy sposób jego użytkowania nie był bowiem w ogóle podnoszony i z materiału sprawy nie wynika) należy stwierdzić, iż organy orzekające swojego ustalenia w tym względzie w ogóle nie uzasadniły. Okoliczność ta nie wynika też w dostateczny sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Za nieodpowiedni stan techniczny obiektu nie można bowiem uznać jakichkolwiek jego wad, usterek czy też uszkodzeń ale stan naruszający wymagania wynikające z obowiązujących przepisów (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 22.06.2001 r. sygn. IV SA 1103/99 – LEX 53388), które jednakże nie zostały przez organy orzekające wskazane, a tym bardziej omówione. W związku z treścią art. 61 nie wykazano w szczególności, że ustalony w toku postępowania stan techniczny ogniomuru powoduje nadmierne pogorszenie właściwości użytkowych i sprawności technicznej budynku, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art. 5 Prawa budowlanego (w zw. z art. 5 ust. 2). Jeżeli stwierdzone uszkodzenia lub usterki takiego pogorszenia nie powodują to nie mogą być w ogóle przedmiotem orzekania przez organy nadzoru budowlanego, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej. Usunięcie tych innych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego zależy tylko od woli jego właściciela lub zarządcy. Spór, czy takie usterki, uszkodzenia, itp. mają być w ogóle usunięte, kiedy, w jaki sposób i przez kogo, współwłaściciele mogą ewentualnie rozstrzygnąć ale na drodze postępowania cywilnego. Z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W pierwszej kolejności rozważy jednak organ orzekający czy istnieje w dalszym ciągu przedmiot postępowania administracyjnego, a to wobec twierdzenia skarżącego, że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonał.