VII SA/Wa 1224/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Ministra Kultury na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia w całości budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ministra Kultury kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1224/05 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Ministra Kultury od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] nakazującej Ministrowi Kultury z siedzibą w Warszawie opróżnienie w całości budynku zajazdu położonego w K. na działce nr ew. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 68 Prawa budowlanego "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1. nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2. przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3. zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usuniecie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym i bezpośrednio grozi zawaleniem. Zagrożenie to dotyczy zarówno jedynego lokatora zamieszkującego w przedmiotowym obiekcie, a mianowicie G. S., jak również użytkowników drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej w pobliżu. Ponadto, z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż przedmiotowa działka wraz z budynkiem zajazdu znajduje się w posiadaniu samoistnym Ministerstwa Kultury i Sztuki (wypis z rejestru gruntów), co najmniej od lat sześćdziesiątych ubiegłego wiek. Wskazał, iż księga wieczysta dla powyższej nieruchomości została zamknięta w roku 1949, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych. Zdaniem organu w kompetencji organów nadzoru budowlanego nie leży rozstrzyganie kwestii własności nieruchomości. Wykonują one ustawowo przypisane im funkcję opierając się na urzędowych dokumentach, a takim, zdaniem organu, jest w kwestii ustalenia władającego nieruchomością, rejestr gruntów. Z posiadanych wypisów z rejestru gruntów jednoznacznie wynika, iż władającym omawianą nieruchomością nr ew. [...] jest Ministerstwo Kultury i Sztuki. Tym samym obowiązek opróżnienia budynku zajazdu nałożony na Ministra Kultury jest całkowicie zasadny. W skardze z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Kultury wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący podniósł, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 68 Prawa budowlanego. Minister Kultury nigdy bowiem nie posiadał, nie władał i nie dysponował przedmiotową nieruchomością, tym samym nie mógł być podmiotem decyzji nakładającej w myśl przepisu art. 68 Prawa budowlanego "decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania". Twierdzenie zaś organu, iż "od lat 60 tych ubiegłego wieku w rejestrze gruntów jako władającego działką nr ew. [...] (obecnie [...]) wpisano Ministerstwo Kultury i Sztuki" jest zupełnie dowolne, albowiem żadne "postępowanie wyjaśniające" nie wykazało, aby Minister Kultury był w posiadaniu zajazdu. Podkreślił, iż w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozprawy administracyjnej, nie przedłożono żadnego dowodu, który mógłby świadczyć, że Minister Kultury wykonywał lub wykonuje za Skarb Państwa jakiekolwiek czynności właścicielskie, Wskazał natomiast, iż podczas w/w rozprawy, poinformowano strony, iż Wójt Gminy P. rozebrał część zajazdu i przekwaterował do innego lokalu mieszkalnego osoby w tym zajeździe zamieszkałe. Ponadto, zdaniem skarżącego, uszło uwadze [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ewentualny wpis do ewidencji gruntów nie jest żadnym dowodem własności, posiadania lub zarządu. Wskazał, iż o tym wpisie Minister Kultury nigdy nie był powiadomiony. Nadto w tej sprawie w dniu [...] maja 2005 r. wystosował do Wójta Gminy P. wniosek o sprostowanie wpisu w ewidencji gruntów przez wykreślenie Ministra Kultury, jako organu władającego nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). W nauce i w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., ISA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie z treścią art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r.Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1. nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2. przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3. zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usuniecie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Zgodnie z wyraźnym brzemieniem art. 68 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków – opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego mającego na celu określenie rzeczywistego właściciela przedmiotowej działki, na której znajduje się zajazd. W aktach sprawy brak jest dokumentu jednoznacznie przesądzającego tytuł własności odnośnie działki nr ew. [...]. Wbrew twierdzeniom organu, fakt istnienia zapisu w ewidencji gruntów, iż władającym działkami nr ew. [...] jest Ministerstwo Kultury i Sztuki, nie przesądza w sposób jednoznaczny, iż jest ono w zasadzie ich faktycznym właścicielem. Wpis w rejestrze określonej osoby jako właściciela nie przesądza absolutnie o jej prawach do danej działki. Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości, jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej, ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów, w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Również za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać prawa właściciela. Moc wiążącą, wpisu do ewidencji, zarówno dla obywateli, jak i organów państwowych mają tylko dane dotyczące opisu gruntu, a więc ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków oraz ich klas gleboznawczych. Ewidencja gruntów służy bowiem nie ochronie prawa poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, gospodarce przestrzenne itp. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał ocenić, czy w świetle dokonanej rozbiórki budynku zajazdu położonego w K., zasadnym będzie, jednakże już po przeprowadzeniu w należyty sposób postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie w trybie art. 68 Prawa budowlanego decyzji nakazującej właścicielowi opróżnienie budynku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c", art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).