I SA/Wa 531/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Daniela Kozłowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skarg A.S. i Z.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o odmowie przyznania: L.J., J.J., I.J., Z.T. J., I.A.J., S.K.J., K.A.J., W.S.J., A.D.J., J.B.J., A.R.S., Z.S., T.S.J., J.M.J., M.W. i W.S. małżonkom P., C.T.S. primo voto J. oraz A.M.S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], emfiteutyczna osada we wsi K. nr domin [...] / [...]", nr rej hip. [...], o powierzchni [...] m 2 oznaczonego numerem hipotecznym [...], obecnie stanowiącego własność Miasta W., położonego przy ul. [...] i włączonego w granice działki o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Opisana na wstępie nieruchomość, która stanowiła poprzednio własność B.J. i M.L.J., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 tegoż dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina w takim momencie obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wniosek w tym trybie - w odniesieniu do przedmiotowego gruntu - został złożony w terminie, objęcie bowiem gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., zaś wniosek B.J. i I.M.P. z domu J. złożyły w dniu 12 stycznia 1949 r. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] sierpnia 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Decyzją [...] z [...] lutego 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego. W tych warunkach Prezydent W. ponownie rozpatrzył powyższy tzw. wniosek dekretowy i ustalił, że M.L.J. i B.J. zmarły, a następstwo prawne - uczestniczących w niniejszym postępowaniu stron – zostało wywiedzione na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku. Ustalono też przy tym, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi aktualnie z skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] a grunt ten jest obciążony prawem użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione na rzecz [...] Klubu [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 1997 r. Następnie umową o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego i własności budynków zawartą 18 września 2000 r. aktem notarialnym rep. A Nr [...] [...] Klub Sportowy [...] przeniósł na rzecz "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w/w prawo, które z kolei zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówiono następcom prawnym M.L.J. i B.J. przyznania prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wskazując w uzasadnieniu decyzji, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku nie było możliwe ze względu na rozdysponowanie przedmiotowego gruntu na rzecz innego podmiotu. Wskazano też, iż aktualny stan faktyczny zagospodarowania gruntu nieruchomości uniemożliwia korzystanie z gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.S. podnosząc, iż decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz jest krzywdząca dla byłych właścicieli. Stwierdziła też, że zastrzeżenie dotyczące roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało złożone w 1991 r. i w związku z tym decyzja o oddaniu przedmiotowego gruntu na rzecz innego podmiotu wydana była z naruszeniem prawa i z tego powodu wniosła również o jej unieważnienie. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Kolegium zauważyło, że podstawą niniejszego roszczenia był przepis art. 7 wspomnianego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zastosowanie zasady wywiedzionej z art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu, która stanowiła, iż jedyną przesłankę negatywnego załatwienia wniosku dekretowego stanowił brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, treść przepisu art. 7 ust. 5 dekretu w brzmieniu, iż w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9, zakładała możliwość negatywnego rozstrzygnięcia wniosku także z innych przyczyn, niż wyprowadzona z art. 7 ust. 2 negatywna przesłanka o charakterze planistycznym. Jednocześnie podkreślono brak skonkretyzowania wspomnianych przyczyn, do których organ odwoławczy zaliczył przyczyny różne, wykraczające poza art. 7 ust. 2 dekretu i możliwe do zaakceptowania w systemie praworządnego państwa. Jedna z nich zachodziła - wg organu - w niniejszej sprawie bowiem w sytuacji, gdy grunt pochodzący z dawnej nieruchomości został rozdysponowany trwale na rzecz innego podmiotu, któremu przysługiwało i nadal przysługuje ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, należało stwierdzić, że zachodził brak przedmiotu postępowania, czyli gruntu, co do którego wniosek mógł być rozpatrzony. W związku z powyższym wyrażając pogląd, że skoro przedmiotowy grunt został już rozdysponowany w sposób, który można ocenić z punktu widzenia organów administracji jako trwały (nawet, jeśli dokonano tego w sposób prawdopodobnie niezgodny z prawem, z pominięciem uprawnień dawnych właścicieli), to postępowanie w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego, nie mogło zostać zakończone decyzją pozytywną. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 29 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3438/01 (niepubl.) w którym Sąd stwierdził, iż jeśli niewątpliwym jest, że przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (stwierdzającej nieważność uprzednio wydanej decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli dekretowych - przyp. Kolegium) cała działka została przekazana w użytkowanie wieczyste innym osobom i zostały i zostały na niej wzniesione budynki, to oczywistym jawi się niemożność ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. Jednocześnie wskazano, iż organ odwoławczy rozważał, czy w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania (w kontekście wskazanego wyżej braku gruntu którym można rozporządzić), ale uznając, iż nieruchomość w istocie istnieje, a tylko nie ma możliwości rozporządzenia nią na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, uznał, że odmowa - a nie umorzenie postępowania - będzie właściwą formą rozstrzygnięcia, zaś zawarty w odwołaniu wniosek A.S. o unieważnienie decyzji oddającej przedmiotowy grunt w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi oraz wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. skierowano do odrębnego rozpatrzenia. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wnieśli A.S. i Z.J.. W skardze powołano się na okoliczność, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w ustawowym terminie, wskazano też, iż w 1991 r. zostało do organu wniesione pismo o "zastrzeżeniu prawa z którego wynikało, iż spadkobiercy byłych właścicielek nieruchomości podtrzymują swoje dążenia do jej odzyskania a w latach 1992 – 1998 nastąpiła kolejna wymiana korespondencji, która powyższe potwierdzała. W tych warunkach skarżący akcentowali, iż wydana decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz klubu sportowego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i domagali się stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd władny jest (jeśli stwierdzi, że zachodzą ku temu podstawy) stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję, nie może natomiast decyzji takiej zmienić ani orzec o materii uregulowanej inną decyzją w sposób od niej odmienny. Rozpatrując natomiast konkretną skargę Sąd nie jest związany zawartymi w niej zarzutami i wnioskami. Ponieważ w przedmiotowej sprawie – abstrahując od treści podniesionych w skardze zarzutów - Sąd z urzędu uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, okoliczność ta skutkowała uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych. Obie bowiem skierowane zostały m. in. do osoby, która w dacie orzekania już nie żyła. Jak wynika bowiem z treści postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2004 r. (sygn. akt[...]) Z.S. zmarła w dniu 24 lutego 2004 r. zaś decyzja organu I instancji została wydana w dacie późniejszej. Okoliczność, że – już na etapie postępowania sądowego – Kolegium doręczyło zaskarżoną decyzję spadkobiercy Z.S. – R.R. i poinformowało Sąd, że uczestnik ten nie wniósł wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, nie zmienia faktu, iż obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanej na wstępie nieruchomości [...] osobie, która w dacie tej odmowy już nie żyła. Ponadto niedołączenie przez organ do akt administracyjnych zwrotnych dowodów doręczenia stronom decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. uniemożliwia Sądowi stwierdzenie czy decyzja ta weszła do obrotu prawnego oraz czy decyzja Kolegium została wydana zgodnie z prawem tj. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji była nieprawomocna oraz czy strona odwołująca się wniosła odwołanie w przepisanym terminie. Prócz wyżej wskazanych uchybień czysto proceduralnych trzeba również podnieść, że ponieważ podstawą zapadłej decyzji był fakt, iż uwzględnienie przedmiotowego wniosku dekretowego nie było możliwe ze względu na ustanowienie na spornym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego, w sytuacji, gdy w odwołaniu strona zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu powyższego prawa, należało najpierw rozstrzygnąć o zasadności wniosku zawartego w odwołaniu a dopiero – po uprawomocnieniu się tegoż rozstrzygnięcia – rozpoznać w drugiej instancji, w dalszej kolejności, przedmiotowy wniosek dekretowy. W okolicznościach bowiem tej sprawy, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ma charakter prejudycjalny. Ponadto wcześniejsze przesądzenie o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego przed rozpatrzeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., stawia następców prawnych byłych właścicielek przedmiotowej nieruchomości w trudniejszej sytuacji procesowej w postępowaniu nadzorczym, ze względu na wątpliwości - w tym momencie – co do istnienia ich interesu prawnego do występowania z takim wnioskiem. Jednocześnie mając na uwadze utrwalone orzecznictwo stwierdzające, że dekret warszawski, chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie własności czasowej, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu a także, iż przepis art. 7 ust. 5 nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny dokonać także ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę merytoryczna wniosku dekretowego w kontekście przesłanek, o których mowa w przepisie art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.