II OSK 1012/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 635/05 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od R. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku R. P., na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.), odmówił przeniesienia na R. P. prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr 198 obręb B. na powierzchni 0,9940 ha, otrzymanej w drodze darowizny od X. P.. Jednocześnie w pkt 1 organ zobowiązał wnioskodawcę do: a) niezwłocznego powiadomienia Starosty S. w przypadku zbycia zalesionego gruntu w obrębie przedmiotowej działki, b) prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planami zalesienia, przejętymi od X. P., sporządzonymi przez Nadleśnictwo L., a w punkcie 2 także zastrzegł, że w przypadku zniszczenia uprawy leśnej w wyniku celowego działania właściciela gruntu, zostanie nakazany zwrot kosztów sadzonek oraz sporządzenia planu zalesienia wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż działka nr 198 obręb B., na powierzchni 0,9940 ha została zalesiona przez X. P. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, po stwierdzeniu przez właściwy organ prowadzenia na ww. działce uprawy leśnej, właściciel nabył prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 listopada 2004 r. ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana w drodze darowizny na rzecz R. P. W tym stanie faktycznym, organ stwierdził, że przepis art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, przewiduje przekazanie obowiązków związanych z prowadzeniem tej uprawy oraz ekwiwalentu, jedynie w przypadku przeniesienia własności zalesionej nieruchomości w drodze sprzedaży bądź spadkobrania, nie przewiduje natomiast takiej możliwości w przypadku przekazania nieruchomości w drodze darowizny. Organ zaznaczył także, że odmowa przekazania obdarowanemu prawa do ekwiwalentu nie oznacza zwolnienia go z obowiązku prowadzenia uprawy zgodnie z planem zalesienia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. P. Domagając się jej zmiany poprzez przyznanie prawa do ekwiwalentu, ewentualnie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, podniósł, że brak było podstaw do nałożenia na niego obowiązków wskazanych w przepisie art. 7 ust. 8 uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, a także brak wskazania przez organ podstawy prawnej nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 decyzji. Odwołujący się wskazał także, iż zastosowane przez organ rozumienie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa i zasadę równej ochrony prawnej własności, poprzez przyznanie prawa do ekwiwalentu dla właściciela gruntu leśnego jedynie nabywcom w drodze dziedziczenia i sprzedaży. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr 198 w B., natomiast uchyliło ją w pkt 1 ppkt a i b oraz w pkt 2. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), do spraw miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się zasady dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.). Ustawa ta przewiduje w art. 7 ust. 6a, że ekwiwalent przechodzi na nabywcę gruntu w drodze decyzji starosty, natomiast zgodnie z przepisem art. 11, uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć także w drodze spadkobrania. Stwierdzając, że R. P. nabył nieruchomość zalesioną od ojca X. P. w drodze darowizny, Kolegium uznało, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o przyznanie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Kolegium Odwoławcze uznało także, iż z uwagi na wszczęcie postępowania na wniosek strony, dotyczący jedynie przyznania przedmiotowego ekwiwalentu, organ pierwszej instancji miał obowiązek w decyzji odnieść się jedynie do żądania strony, dlatego uchyliło decyzję w pozostałym zakresie. Organ nie podzielił także zarzutu odwołania dotyczącego stosowania przez analogię przepisu art. 7 ust. 6a do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazując, że gdyby wolą ustawodawcy było takie stosowanie ww. przepisu, dałby temu wyraz nakazując odpowiednie jego stosowanie również w przypadku darowizny. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wystąpił R. P., wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. i zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez przyznanie mu prawa do ekwiwalentu poczynając od dnia przejęcia przez niego uprawy leśnej na własność, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie właścicieli ze względu na sposób nabycia prawa własności, prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz art. 138 § 1 poprzez nieumorzenie postępowania organu pierwszej instancji w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 635/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], w przedmiocie przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzonej uprawy leśnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764, zm. Dz. U. z 2003 r. Nr 46, poz. 764), w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny brak jest podstaw do przeniesienia na nabywcę ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Także wykładnia funkcjonalna przepisów uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, regulujących zagadnienie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, tj. art. 7-11, nie daje podstaw do wywiedzenia uprawnienia skarżącego do przejęcia prawa do ekwiwalentu. Ustawodawca pierwotnie nie przewidział możliwości przejścia prawa do przedmiotowego świadczenia. Dopiero na skutek nowelizacji powyższej ustawy, ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) wprowadzono normy umożliwiające przejście ekwiwalentu na inną osobę – ale tylko w przypadku sprzedaży gruntu lub spadkobrania (art. 1 pkt 6), co wskazuje, iż zapis art. 7 ust. 6a był celowym zabiegiem legislacyjnym, aby przejście uprawnień do ekwiwalentu dotyczyło tylko nabywcy w drodze sprzedaży. Należy podkreślić, iż istnieją różnice pomiędzy nabyciem gruntu w drodze umowy sprzedaży (za omówioną cenę) oraz umowy darowizny (pod tytułem darmym). Obdarowany posiadał wiedzę, iż na darowanym mu gruncie była prowadzona przez ojca uprawa leśna, nie może zatem wywodzić, iż poniósł stratę z tytułu nabycia tego gruntu i wyłączenia możliwości prowadzenia upraw rolnych. Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie należało zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Oznacza to, że z chwilą nabycia przez X. P. prawa do renty strukturalnej ziściła się przesłanka (warunek rozwiązujący) określona w ww. przepisie, zatem wygasło ex lege jego prawo do pobierania ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Z tej przyczyny brak było podstaw do przeniesienia tego uprawnienia jak i związanych z nim obowiązków, na podstawie ww. przepisów na obdarowanego – R. P. Z tych powodów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zgodne z prawem orzeczenie organów w zakresie odmowy przeniesienia na skarżącego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych, w myśl dyspozycji art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Sąd podzielił także stanowisko organu drugiej instancji, iż zawarte w niej orzeczenie w części uchylonej przez ten organ, naruszało obowiązujący w chwili orzekania porządek prawny, zarówno z tej przyczyny, że wykraczało poza wniosek skarżącego oraz nie wskazano w tym zakresie jakiejkolwiek podstawy prawnej orzeczenia, ale także – jak słusznie podniesiono w odwołaniu – organ nie mógł nałożyć żadnych obowiązków opierając się na przepisach ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, która została uprzednio derogowana przepisem art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dniem 15 stycznia 2005 r. Postępowanie ponad wniosek o przeniesienie ekwiwalentu nie zostało w niniejszej sprawie wszczęte ani na wniosek strony, ani z urzędu, zatem należało uznać, iż uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1 i 2, organ odwoławczy, natomiast utrzymując ją w mocy w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie ekwiwalentu, orzekł co do istoty sprawy o całości niniejszej sprawy administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W tych okolicznościach, także podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 (bez określenia pkt oraz aktu prawnego), nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie właścicieli ze względu na sposób nabycia prawa własności należy podkreślić, iż rozpoznawana sprawa administracyjna nie rozstrzyga o prawie własności R. P., ani też o sposobie korzystania z nieruchomości, czy też wykonywania przysługującego do niej prawa. Dlatego też nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby prezentowana przez organy wykładnia była sprzeczna z ustawą zasadniczą. Należy jednocześnie wskazać, iż wypływająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie oznacza kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję, która w art. 188 zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym kognicja Sądu obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd stwierdziwszy "niekonstytucyjność" danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku w rozpoznawanej sprawie, a jego pogląd nie jest wiążący dla innych sądów orzekających w analogicznych sprawach. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie dostrzegł z urzędu w ustalonym stanie faktycznym sprawy "niekonstytucyjności" zaskarżonej decyzji, ani też przepisów, na której została oparta. W skardze mimo powołania konkretnych przepisów Konstytucji, skarżący nie wywiódł w dostateczny sposób na czym miałoby polegać w przedmiotowej sprawie naruszenie norm konstytucji przez organy administracji publicznej. Nie można zgodzić się z poglądem, iż nabywając w drodze darowizny zalesioną nieruchomość gruntową, wyłączoną z upraw rolnych, na której uprzednio ojciec skarżącego - za odpowiednim ekwiwalentem - zaprowadził uprawę leśną, ogranicza jego prawo własności i z tego tytułu miałoby przysługiwać mu "wynagrodzenie od państwa". Skarżący bowiem nabył nieodpłatnie tę konkretnie oznaczoną nieruchomość, na której prowadzona była uprawa leśna i z tego tytułu w celu uzyskania przez uprzedniego właściciela renty strukturalnej, musiał on wyzbyć się własności. Wybór formy zbycia prowadzonego gospodarstwa rolnego należał do stron umowy, przy czym konieczne elementy i charakter umowy darowizny oraz sprzedaży określają przepisy kodeksu cywilnego. Należy zanegować stanowisko skarżącego, iżby dokonana przez Kolegium wykładnia przepisu art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia skłaniała obywateli do omijania obowiązujących przepisów prawa i zawierania fikcyjnych, sprzecznych z prawem umów w zakresie przenoszenia własności nieruchomości rolnych. Gdyby zgodną wolą stron umowy, tj. R. P. i . X. P. była sprzedaż przedmiotowej nieruchomości z uprawą leśną, to umowa musiałaby wśród koniecznych elementów regulować także odpowiednią do wartości tego gruntu cenę sprzedaży. Rozwiązanie sugerowane przez skarżącego (czyli kupno od ojca gruntu za symboliczną złotówkę) skutkowałoby bowiem pozornością umowy. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzekł o oddaleniu skargi. R. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie wobec niego art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 8 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), a także błędną i sprzeczną z art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wykładnię art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i nierówne traktowanie właścicieli ze względu na sposób nabycia prawa własności; 2) błędne zastosowanie art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w sytuacji gdy stan faktyczny nie dawał ku temu podstaw. Na tych podstawach wnosił o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie R. P. prawa do ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej na działce nr 198 obręb B., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Następstwo prawne do nabycia uprawnień publicznoprawnych nie może być interpretowane rozszerzająco. Z tytułu cywilnoprawnego nie można zatem wyprowadzać prawa do uprawnień publicznoprawnych. Nie można zatem wyprowadzać z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenia w zaskarżonym wyroku konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, z art. 64 ust. 2 Konstytucji naruszenia prawa do równej ochrony własności przez niezastosowanie bezpośrednio przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Podstawy do przyznania uprawnień publicznoprawnych regulują przepisy prawa materialnego, w tym następstwa prawnego w zakresie uprawnień publicznoprawnych. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, a zatem z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 7 ust. 6a ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), który stanowi "W przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej". Przepisy art. 7 ust. 6a powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Art. 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego. Uwaga Sądu w zaskarżonym wyroku co do związku art. 7 ust. 6 i art. 7 ust. 6a nie ma znaczenia prawnego, dotyczy bowiem uzasadnienia ograniczenia następstwa prawnego z uwagi na nabywanie dwóch uprawnień publicznoprawnych z jednego tytułu przedmiotowego: jednej, tożsamego gruntu rolnego. Art. 7 ust. 6a powołanej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia jest normą prawną samoistną, ustanawiającą expressis verbis ograniczenie w następstwie prawnym prawa do ekwiwalentu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając sytuację skarżącego i rodzaj sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.