II SA/Ol 933/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Irena Szczepkowska (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku: I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., po rozpatrzeniu wniosku M. P., decyzją z dnia "[...]" r. wydaną z powołaniem się na art. 3 pkt 23 i art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U.. Nr 105, póz. 881) oraz § 2 i 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, póz. 881), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na pięcioro dzieci. Od decyzji tej M. P. wniósł odwołanie. Podał, że wspólnie z żoną wychowują pięcioro dzieci w wieku szkolnym, w tym jedno dziecko niepełnosprawne. Oboje z żoną pracuj ą jako nauczyciele, ich dochody za 2004 r. w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniosły 594,85 zł, co oznacza, że rodzina przekroczyła dopuszczalny limit dla ich rodziny wynoszący 583 zł. Powodem przekroczenia wskazanej kwoty była praca żony zatrudnionej na 3/18 etatu w szkole podstawowej jako nauczyciel wychowania fizycznego w klasie szóstej. Uzyskiwany z tego tytułu dochód w wysokości około 250 zł miesięcznie jego żona utraciła z dniem l września 2004 r., gdy nie została dodatkowo zatrudniona jako nauczyciel wychowania fizycznego. Wskazał nadto, iż na stałe żona pracuje w charakterze nauczyciela oddziału przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w R., w wymiarze czasu pracy 22 godziny plus 2/22 etatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że M. P. złożył w dniu 20 lipca 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wraz z załącznikami określonymi w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia. Kolegium wskazało, iż w póz. 4 póz. pkt 4.3 wniosku wpisano, że dochód utracony z roku 2004 r. wyniósł 275 zł miesięcznie i zaznaczyło, że organ I instancji uwzględnił w swoich wyliczeniach utracony dochód z zatrudnienia M. P. w Zakładzie Karnym w "[...]", nie uwzględnił jednak, zdaniem odwołującego się, dochodu "utraconego" przez żonę. Następnie przytoczona została treść art. 3 pkt 23 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, definiującego pojęcie "utracony dochód". W końcowym fragmencie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzono, że orzeczenie w sprawie ustalenia zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku nie jest podejmowane według zasad fakultatywnych i z zastosowaniem uznania administracyjnego lecz funkcjonuje tu zasada bezwzględna, gdzie przepisy nie dają możliwości samodzielnego działania organu. Z tych też względów w przedmiotowej sprawie Kolegium, po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz po ich analizie, nie znalazło nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji, jak również uznało, że prawidłowo oceniono dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę. Na powyższą decyzję M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze ponowił argumentację z odwołania akcentując, że zgodnie z umową o pracę z dnia l września 1992 r. w zakresie obowiązków jego małżonki jest praca jako nauczyciel w oddziale przedszkolnym na etacie 22 godziny tygodniowo, zaś z zaświadczenia dyrektora Szkoły Podstawowej w R. z dnia 16 września 2005 wynika, że praca J. P. w charakterze nauczyciela wychowania fizycznego była pracą dodatkową wykonywaną w ciągu jednego roku szkolnego. Dlatego, w ocenie skarżącego, w świetle art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełniony został warunek wymieniony pod literą c tego przepisu, stanowiący o utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i dodało, że wymieniony w art. 3 pkt 23 ustawy katalog okoliczności powodujących utratę dochodu jest katalogiem zamkniętym, w którym nie mieści się utrata zarobków z powodu zmniejszenia ilości godzin ponadnormatywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jej wynik. W warunkach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej rozstrzygając, w drodze decyzji w przedmiocie uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, związane są rygorami procedury administracyjnej określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zobowiązane są także, z mocy art. 77 § l kpa, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organów jest też dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, co wynika z art. 80 kpa. Organy orzekające muszą także uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w § l i 3 art. 107 kpa. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w tym przepisie uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi co do zasady element obowiązkowy każdej decyzji. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Powinno ono wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi kierował się organ administracji przy podejmowaniu decyzji, jak również winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organie odwoławczym ciąży także obowiązek przytoczenia treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 247/97, LEK nr 48234 GAP 1987 nr 21, str. 4) W ocenie Sądu w organ II instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, póz. 2255 ze zm.), stanowiącymi materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1). W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2). W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W razie przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje ( art. 5 ust. 3). W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa, w art. 4 ust. 2 ustawy, na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód (art. 5 ust. 4) Przez utratę dochód należy rozumieć natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 23 powołanej ustawy, utratę dochodu spowodowaną okolicznościami wymienionymi enumeratywnie w tym przepisie, w tym okolicznością wymienioną pod literą c tego przepisu, a mianowicie utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Stosownie do wymogu wynikającego z § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, póz. 881) do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku należy dołączyć dokument potwierdzający utratę przez członka rodziny dochodu oraz wysokość utraconego dochodu. Z akt postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie wynika, że skarżący wnioskując o odliczenie utraconego dochodu za dodatkową pracę w 2004 roku przedłożył między innymi: l/ świadectwo pracy z dnia 22 lipca 2005 r. wystawione przez Zakład Karny w "[...]", z którego wynika, że stosunek pracy z M. P. ustał z dniem 30 stycznia 2005 r.; 21 zaświadczenie z dnia 20 lipca 2005 r. wydane przez Dyrektora Gminnego Zespołu Oświaty i Kultury w M. potwierdzające, że J. P. w roku szkolnym 2003/2004 w organizacji pracy szkoły pracując w oddziale przedszkolnym miała przyznane godziny ponadwymiarowe nauczania w szkole podstawowej. Organ I instancji odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego nawiązał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do ustawowej definicji dochodu utraconego ( art. 3 ust. l pkt 23 lit. c ustawy) wywodząc, że utratę zatrudnienia wnioskodawcy można potraktować jako utratę dochodu, natomiast utrata zarobków przez jego małżonkę z powodu zmniejszenia ilości godzin ponadwymiarowych nie może być zaliczona jako dochód utracony. Z kolei skarżący kwestionując zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej argumentował w odwołaniu, że jego żona utraciła dochód uzyskiwany w 2004 r. z tytułu wykonywania w Szkole Podstawowej w R. dodatkowej pracy na 3/18 etatu w charakterze nauczyciela wychowania fizycznego w klasie szóstej, nie będącej tożsamą z pracą wykonywaną "na etacie nauczyciela oddziału przedszkolnego", dla której obowiązuje inny wymiar czasu pracy. Na poparcie słuszności swego stanowiska załączył do odwołania zaświadczenie z dnia 16 września 2005 r. wystawione przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. potwierdzające, że J. P. w 2004 r. od stycznia do września była zatrudniona jako: - nauczyciel Oddziału Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w R. w wymiarze czasu pracy 22 godziny plus 2/22 etatu, - nauczyciel wychowania fizycznego klasy szóstej w Szkole Podstawowej w R. w wymiarze czasu pracy 3/18 etatu. Skoro podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczyły niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy nie mógł poprzestać na akceptacji rozstrzygnięcia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. bez poczynienia dodatkowych ustaleń łączących się z obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy załatwionej w I instancji, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy w przypadku J. P. doszło lub nie do utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie mimo, że kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim poczynienia dodatkowych ustaleń wymagało, czy zatrudnienie J. P. jako nauczyciela wychowania fizycznego wynikało ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy pracę z dnia l września 1992 r., czy też wynikało z innej, dodatkowej formy zatrudnienia. Dopuszczalna jest bowiem sytuacja, że zakład pracy zatrudnia pracownika na podstawie dwóch niezależnych umów o pracę, obejmujących inne zakresy obowiązków tego pracownika, czy też zleca wykonanie określonego rodzaju pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Skoro w zaświadczeniu z dnia 16 września 2005 r. dyrektor Szkoły Podstawowej w R. podał, że J. P., poza zatrudnieniem w oddziale przedszkolnym była zatrudniona jako nauczyciel wychowania fizycznego w wymiarze czasu pracy 3/18 etatu, to należało chociażby uzyskać informację od tego pracodawcy, na jakiej podstawie nastąpiło owo zatrudnienie na 3/18 etatu. Brak wyjaśnienia tych istotnych okoliczności i poddania ich wszechstronnej ocenie powoduje niemożność dokonania przez Sąd oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, co uzasadnia jej uchylenie. Zważywszy na powyższe, Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wykazało naruszenie przepisów art. 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyżej wskazanym i poddać go analizie w aspekcie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem unormowań art. 3 pkt 23 ustawy. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie niewykonywaniu decyzji do czasu uprawomocnienia się decyzji uzasadnia art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.